Административный менеджмент: теоретико-методологические основы

В западной социологической и политологической мысли административно-государственный аппарат получил обобщенное название — бюрократия (в переводе с французского — «власть канцелярии»).

Ученые трактуют бюрократию как иерархическую систему государственных институтов и чиновников-администраторов, обеспечивающей четкость и эффективность деятельности администрации и рационализировано управление обществом.

Бюрократическая организация функционирует на следующих принципах:

1. Распределение функций между чиновниками согласно законам и уставам.

2. Защищенность официальных лиц при осуществлении своих функциональных обязанностей.

3. Организация иерархической субординации внутри государственного аппарата.

4. Отбор служащих на определенной системе подготовки кадров.

5. Эффективность, которая достигается благодаря строгому распределения обязанностей между членами организации, что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях.

6. Оплата труда на твердой регулятивной основе согласно служебных рангов.

7. Возможность обеспечения пожизненного статуса госслужащих.

8. Многолетний профессиональную выучку, создание действенного механизма продвижения госслужащих иерархической лестницей соответствии с уровнем компетенции и знаний.

Каждая бюрократическая организация в процессе жизнедеятельности под влиянием изменений ценностных ориентаций людей, совершенствование организационной структуры управления, вызванного внедрением новых технологий, условиями конкуренции, темпами общественных трансформаций, вынуждена искать более новые стратегии и методы изменений.

Комплектация кадров государственной службы. Эта функция реализуется через две системы: патронат-на и систему заслуг. Патронатная система позволяет подбирать кадры руководящими органами на основе партийных или клановых интересов. Сущность системы оценки заслуг состоит в том, что на вакантные должности подбираются претенденты, которые имеют необходимые навыки. Наиболее характерными и ценными чертами этой системы являются:

а) формирование кадрового потенциала осуществляется на основе способностей, знаний профессиональной компетенции в условиях честного и открытого соревнования;

б) непредвзятое отношение к государственным служащим при их отбора и работы с ними независимо от политических предпочтений, расовой, национальной, конфессиональной принадлежности, пола, возраста;

в) обеспечение дифференцированной оплаты труда с учетом отношение к служебным обязанностям и
общегосударственных и местных уровней платы с соответствующим стимулированием за образцовые показатели;

г) создание действенного механизма продвижения работников по служебной лестнице, улучшение показателей тех, кто работает хорошо, увольнение тех, кто является бесперспективным;

г) улучшение качественных показателей государственных служащих через создание эффективной системы их образовательной подготовки, переподготовки и повышения профессиональной квалификации.

Кадровый состав органов государственной службы создается в основном двумя способами: закрытым и открытым. Первый (закрытый) способ предусматривает ограничение доступа к государственной службе и низкой мобильности наемного государственного служащего и характеризуется существованием выбранной элиты в правительственной службе; подбором кадров на государственную службу из элитных высших учебных заведений или на базе создания специальной системы подготовки; официальным назначением на должность. Сформировались закрытые системы подбора кадров в таких государствах, как Франция и Япония.

Второй открытый способ формирования кадрового потенциала органов государственного управления основывается на упрощенной процедуре найма на работу благодаря применению специализированных тестов для определенных должностей; высокой мобильности кадрового состава государственных служащих, их меньшей зависимости от социально-классовой структуры общества.

Важной функцией является функция мотивации, от которой во многом зависит эффективность государственного управления, поскольку от нахождения руководителями для менеджеров оптимальных мотивов их деятельности зависят результаты. Мотивация является той причиной, которая побуждает субъектов администрирования приложить максимум усилий, чтобы достижения организационных целей, удовлетворяющих индивидуальные потребности.

В основе мотивации лежит понятие мотива (фр. motif, от лат. Moveo — двигаю) — сознательное побуждение к действию для удовлетворения определенной потребности человека. Государственная служба имеет собственные мотивы, сюда относятся престиж, властолюбие, перспективы продвижения по служебной лестнице, материальное вознаграждение, определенные привилегии, политические убеждения, стремление реализовать свои профессиональные знания и т.д.

Среди функций государственного управления особое место занимает функция государственного контроля, суть которой состоит в установлении соответствия государственных нормативных актов конституции; организации парламентского контроля за исполнением бюджета органами исполнительной власти; контроле центральных органов управления кадрами над государственной службой; защите прав граждан от произвола государственных чиновников за административное или общее судопроизводство; осуществления общественного контроля через средства массовой информации, оппозиционные партии, группы давления; подконтрольности государственной власти законом и подзаконным актом; контроле прокуратуры за соблюдением государственными органами управления законов.

Ко всем указанных функций следует добавить еще одно самостоятельное — принятие решений, которой характерно то, что она диалектически связана с другими функциями, поскольку их реализация относится и обязательной разработки и выполнения управленческих решений.

Воплощение в жизнь различных функций государственного управления, где субъектами являются администраторы, учреждения и заведения, требует применения многочисленных методов управленческой деятельности. Условно их разделяют на три основные группы [2, с. 179-181]. Среди них: насильственно-принудительные; правовые и методы убеждения целесообразностью, рациональностью, авторитетом. Эти группы методов, как показывает практика управленческой деятельности, диалектически взаимосвязаны между собой. Так, в демократическом государстве принудительные методы применяются с использованием законного права, базируясь на нем, а правовые методы, в свою очередь, предусматривают в определенных случаях принуждение.

Принудительные и правовые методы включают элементы убеждению, прежде объяснении обществу целесообразности и рациональности законов, принудительных мер в отношении определенных слоев и групп населения, определенных индивидов.

Органы государственного управления делятся на два вида. К первому относятся органы государственно-политического управления, а именно: институт главы государства и правительства; во второй — государственно-административные (общегосударственные) ведомства, которые не входят в правительство, региональных и местных администраций.

Кроме этого, следует выделить органы местного самоуправления как органы территориальных общин. Это представительные и исполнительные органы, которые сформированы на принципах выборности и имеют юридическую, организационную, имущественную самостоятельность, определенную законом. Впрочем, их деятельность в значительной мере также регламентируется государством.

Высшим органом государственной власти и государственно-политического управления является институт главы государства. Он выполняет определяющую роль в системе органов государственной власти, он олицетворяет единство нации, символизирует государство, обеспечивает ее целостность, быть фактором гармоничного и эффективного взаимодействия «ветвей» государственной власти между собой.

Главой государства может быть монарх монархической формы правления, власть которой основывается на принципах престолонаследия. В случае недееспособности монарха или его несовершеннолетия может применяться регентство — временное правление лица или группы лиц. В таких парламентарных монархиях, как Великобритания, Испания, Швеция, Япония, власть главы государства передается в установленном законом порядке.

Наиболее распространенной в современном мире является ситуация, когда главой государства становится президент. Как правило, его статус характеризуется политической нейтральностью, освобождением от политической ответственности.

Президент избирается прямыми или косвенными выборами. В странах с президентской и смешанной формами правления президент избирается всенародным голосованием или группой выборщиков, как в США и Колумбии; в парламентской республике — парламентом или специальными избирательными коллегиями. Последние обычно создаются на базе двух палат парламента совместно с региональными и местными органами власти.

Полномочия главы государства:

• согласно конституции назначает премьер-министра и по его представлению формирует правительство вместе с парламентом и высшими юридическими инстанциями, участвует в формировании судебной власти и органов общегосударственного назначения;

• выполняет в некоторых странах (СНГ) функцию гаранта конституции и суверенитета;

• занимает должность главнокомандующего вооруженными силами;

• руководит органами исполнительной власти (в президентских республиках и некоторых монархиях);

• возглавляет совет обороны и национальной безопасности;

• разрабатывает законы (в монархиях глава государства с парламентом выполняет законодательную функцию) и подзаконные акты;

• отклоняет законы и возвращает их для повторного рассмотрения или налагает на них отлагательное вето, имеет право роспуска низшей палаты парламента на условиях, определяемых конституцией;

• обладает законодательной инициативой, наделяется правом внеочередного созыва парламента;

• выносит законопроекты на референдум, обходя парламент, самостоятельно или с предыдущим его одобрением;

• осуществляет помилование, смягчает наказание;

• в международной политике заключает и ратифицирует международные договоры по предварительному одобрением парламента или самостоятельно аккредитует послов, представляет государство в международных отношениях.

Правительство — высший орган административного управления. Он осуществляет государственное управление общественными делами, внедряет в жизнь решения законодательной власти и обеспечивает соблюдение установленных в государстве законов. В разных странах высший орган исполнительной власти (правительство) имеет разные названия: совет министров (Россия, Франция); кабинет министров (Япония, Украина, Великобритания); государственный совет (Швеция, Норвегия); федеральный совет (Швейцария). Различны также названия главы правительств: премьер-министр, канцлер, президент, председатель.

Способ формирования правительства зависит от формы правления в государстве. В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях предусмотрено внепарламентское формирования правительства — назначение чиновников на пост главы государства без реального участия парламента. Парламент зачастую также не имеет полномочий на выражение такому правительству недоверия. Это правительство считается командой главы государства.

В парламентских и «смешанных» (президентско-парламентских, парламентско-президентских, президентско-премьерских т.д.) моделях реализуется принцип формирования правительства с участием парламента, нередко из когорты самих депутатов. Исключением могут быть те президентско-парламентские страны, где участие парламента ограничивается предоставлением главе государства согласия на назначение премьер-министра, а формирование правительства и текущий контроль за его деятельностью осуществляет глава государства.

Согласно характера партийного влияния на процесс формирования правительства различают следующие его виды:

• однопартийные — формируется партией, которая по результатам выборов имеет большинство парламентских мест. В правительстве представлены ее руководство. Другие партии выполняют роль оппозиции: критиковать его действия. Такую модель реализована в Великобритании, некоторых ее бывших доминионах (Новая Зеландия), а также в ряде европейских стран (Швеция);

• правительство меньшинства — создается из представителей партии (партий), которые не имеют большинства в парламенте, поскольку невозможно сформировать коалицию результате парламентских противоречий. Такое явление особенно характерно для парламентских демократий континентальной Европы, где более трети правительств этих стран (в частности Дания, Норвегия, Швеция) после Второй мировой войны формировались как правительства меньшинства;

• коалиционные — образуются партиями, ни одна из которых самостоятельно не имеет парламентского большинства. Объединившись, партии получают и большинство, и места в правительстве, которые распределяются при мижпартийных переговоров. Эта ситуация присуща, например, для Италии, Франции, Германии.

Количественный состав и структура правительства отличаются в разных странах. В большинстве государств не существует четко установленного перечня министерств, за исключением США и Швейцарии. Конкретный перечень министерств и численность членов правительства преимущественно зависят от решения законодательного органа или главы государства, утверждают новый состав правительства. Следует отметить, что в определенных странах в состав правительства как государственный орган политического руководства входят не все его члены, а только ведущие, которые возглавляют влиятельные министерства.

Структура и состав правительств разных стран в исторической ретроспективе постоянно менялась. Со временем установился определенный классический список министров, руководители которых непременно входят в состав правительственных коллегий. Среди них министерства иностранных и внутренних дел, обороны, финансов и юстиции, руководители которых традиционно формируют состав кабинетов. Впоследствии расширение функций государства обусловило вхождение в правительство министров, ведающих экономикой, образованием, наукой, техникой, здравоохранением, социальными вопросами и т.д.

Структурными звеньями правительств является также партийные и временные комитеты, секретариаты, президиума, тайные советы, которые под непосредственным руководством главы правительства осуществляют вспомогательные функции (подготовка проектов, решений, докладов, информационных справок и т.д.), а также контрольные функции по работе министерств.

К одной из важнейших функций правительства принадлежит правотворческая деятельность (делегированное и регламентированное законодательство). Сущность делегированного законодательства заключается в делегировании парламентом законодательных функций правительства на определенный срок в некоторых сферах общественной жизни. Здесь необходимо учитывать, что делегированное законодательство не распространяется на конституционные законы, а также на законодательство в области бюджетной и налоговой политики, ратификации международных договоров. Регламентарные законодательство правительству связано с разработкой и принятием административных актов исполнительной власти и обеспечением применения законов.

Механизм реализации политики правительства осуществляют также различные административные органы, входящие в его структуру. Это в частности органы, занимающиеся координацией правительственных служб, управлением кадрами, министерства, региональные и местные администрации. Органы, осуществляющие координацию служб правительства, в одних государствах имеют статус отдельного министерства (Германия — федеративная канцелярия, Греция, Испания — министерство президиума правительства), в других функционируют как небольшие ведомства (Франция — секретариат правительства, Италия — служба секретариата при президиуме Совета министров ).

Региональными представителями государства являются должностные лица, которые координируют службы центральной государственной администрации и осуществляют общее государственное управление, а также контроль за органами местного самоуправления. В Португалии — это гражданский губернатор, Греции, Италии, Франции — префект, в Дании — амтеманд, в Нидерландах — комиссар королевы.

Мировая практика свидетельствует, что административно-государственное управление на местном уровне как правило осуществляют:

• определенные министерства (в Португалии — министерство внутренних дел, Люксембурге — министерство финансов, Ирландии — министерство окружающей среды) или правительством в целом;

• представители региональных государственных администраций (префект, комиссар, губернатор);

• руководители исполнительных органов местного самоуправления;

• исполнительные органы регионального самоуправления, с полномочиями, делегированными им государством.

Административно-государственное управление как целенаправленное воздействие на общество тогда является эффективным, когда создается совершенный механизм его функционирования.

Самым оптимальным вариантом его может быть модель, состоящая из следующих звеньев:

1. Формирование иерархии государственного управления. Здесь существуют четыре основные концепции относительно способов решения этой проблемы. Сторонники концепции элитизма считают, что государством должна управлять элита, в состав которой входят избранные или назначенные «немногие профессионалы», хорошо подготовленные, информированные, высокообразованные слои населения. Корпоративистского концепция основывается на том, что возможное согласование в рамках государственной политики разнородных групповых, корпоративных интересов как через парламентские механизмы, так и при посредничестве специальных функциональных структур типа «трех сторон комиссий», включающих работодателей и профсоюзы, а третья сторона — правительственные органы, выполняющие роль арбитра. Стоящие на принципах плюралистической концепции, отстаивают принципы создания органов, которые руководят государством и разрабатывают государственную стратегию развития общества на основе свободного, равного и пропорционального представительства всех слоев населения страны. Теоретики партисипарнои системы управления отстаивают необходимость расширения сферы влияния народных масс на процесс выработки государственной стратегии, а также выступают за значительную децентрализацию властных полномочий государственных субъектов, перемещение центра управления на региональный уровень принятия решений, широкое привлечение к участию в нем самоуправляющихся локальных сообществ граждан.

Международная практика администрирования свидетельствует, что из приведенных выше моделей, ни в чистом виде не реализуется. Существует лишь диалектическое сочетание определенных их характеристик в процессе создания легитимной системы государственного управления.

2. Разработка стратегического курса и принятие государственных решений, связанных с законодательным процессом и оперативным управлением общественными процессами органами исполнительной администрации. Действенными субъектами в этом звене являются законодательные (парламент) и исполнительные (правительство) институты. В основном, в соответствии с уровнем соотношения властных полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти, сформировались две модели разработки государственной стратегии развития обществ и принятия решений. «Активная» — предусматривает основную роль законодательных институтов в формировании основ и конституционных норм, выработке общегосударственной политики. Органы исполнительной власти по этой модели осуществляют как практическую реализацию стратегических решений, так и технологию оперативного управления. По второму способу — «представительской» моделью государственного управления — законодательными институтами (парламентом) определяются только общие ориентиры модернизации общества. Важнейшие оперативно-стратегические решения формируются и реализуются в структуре органов исполнительной власти. Такая практика характерна для ряда стран Европы.

3. Применение технологических приемов и методов оперативного управления, связанных с необходимостью реализации стратегических целей и решений, относящихся к практическому уровню государственного управления. Эта третья структурное звено государственного механизма управленческой системы по характеру реализации обуславливается политическим режимом в стране, особенностями институциональной взаимодействия государственно-административных органов с гражданами, а также методами политико-правового управления общественными отношениями (взаимоотношения принуждения и убеждения, насилия и закона и т.д.).

4. Действенный контроль за управленческим процессом и самокоррекция его режима. Последнее четвертое звено в структуре государственного управления охватывает сферы судебно-конституционного процесса и функционирования контрольно-надзорных институтов и обеспечивает через органы администрирования, которые в них созданы, решение конфликтных ситуаций, работу всей системы ухода и арбитража, а также систему «обратной свя связи »с объектами управления [4, с. 314-317].

Государственное управление Украины. Административно-государственнической сфере управления Украиной характерные признаки, присущие для таких структур общества в переходный период. Вся система государственного управления нуждается в реформировании. Это связано с тем, что эффективная исполнительная власть в демократическом обществе должна соответствовать критериям профессиональности и публичности. Приоритеты и задачи реформирования системы государственного управления определены в Послании Президента Украины Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2005 году».

Действующая политическая система Украины, отмечено в Послании, обусловила формирование такого типа правления, который по многим параметрам не соответствует стратегическому курсу государства к демократии и европейским стандартам. Такое управления является неэффективным, склонным к коррупции, внутренне противоречивым, чрезмерно централизованным, громоздким и оторванным от потребностей обычного человека.

Основными причинами подобного состояния системы государственного управления в Украине являются:

• незавершенность формирования новой нормативно-правовой базы деятельности органов государственной власти и неэффективное использование действующей;

• незавершенность трансформации Кабинета Министров Украины в орган политического руководства;

• низкая эффективность организации деятельности министерств;

• нерациональная система органов исполнительной власти на центральном уровне;

• неэффективная организация системы власти на региональном и местном уровнях;

• неразвитость местного самоуправления и нерациональный административно-территориальное устройство;

• несовершенная система государственной и муниципальной службы;

• отсутствие паритетных основ в отношениях личности с государственными органами. Эти недостатки государственного управления имеют особенно негативные последствия в условиях несовершенного судопроизводства, что вызывает справедливые нарекания относительно уровня его оперативности, доступности для граждан, а также справедливости и обоснованности судебных решений.

В Послании сформулированы задачи административной реформы. Реформирована система государственного управления в Украине должно приближаться к стандартам публичного администрирования, принятых в странах развитой демократии, в частности в Европейском Союзе. Для этого необходимы скоординированные действия, направленные на:

• законодательное разграничение полномочий в сфере государственного управления между главой государства и правительством на основании Конституции Украины; рациональное институциональное размежевание политических и административных функций в системе исполнительной власти, совершенствование процедур деятельности органов власти;

• отделение политических должностей и сферы гражданской службы и установления механизмов защиты государственных служащих от незаконных политических влияний; внедрения открытого конкурсного приема на гражданскую службу и служебного продвижения, совершенствование системы управления государственной гражданской службой;

• децентрализация функций государственного управления и соответствующих ресурсов;

• создание экономически самодостаточных субъектов местного самоуправления через укрупнение сельских и поселковых общин;

• правовое регулирование административной процедуры (процедур); направления деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в первую очередь на предоставление административных услуг, внедрение новых организационных форм и стандартов качества услуг, совершенствование механизмов правовой защиты граждан в отношениях с органами государственной власти;

• усиление контрольных функций парламента, местных советов, а также усиление государственного контроля; развитие системы административного судопроизводства, привлечение общественности к участию в управлении государственными и общественными делами и контроле за функционированием органов власти.

Проблема неопределенности институционально-влад-ных полномочий и организационно-кадровых принципов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления может быть решена только посредством последовательного осуществления административной реформы. В течение 2005 года она реализовывалась в части реформирования системы центральных органов государственной власти.

Еще одним принципиально важным шагом в реформировании политической модели Украине является установление эффективного гражданского контроля над силовыми ведомствами — Министерством внутренних дел и Министерством обороны. В течение года в них продолжались внутренние реформы, основным содержанием которых было сосредоточение силовых структур Украины на выполнении функций, присущих соответствующим ведомствам демократических стран, — гарантировании безопасной жизни граждан и безопасности государства. Целью реформирования МВД и МО Украины является обеспечение политической нейтральности и незаангажированности силовых ведомств, невозможность их использования в качестве орудия политической борьбы.

В ближайшей перспективе задачей реформы в административной сфере является законодательное обеспечение изменений. Современные принципы публичного администрирования должны быть отражены в положениях законов «О Кабинете Министров Украины», «О министерствах и других центральных органах исполнительной власти», «О Президенте Украины», в новых редакциях законов «О местных государственных администрациях», «О государственной службе» и др.

Принятие Административного процессуального кодекса Украины позволит впервые на законодательном уровне урегулировать весь спектр отношений граждан с органами исполнительной власти и местного самоуправления.

Реформирования центральных органов исполнительной власти. Основной целью реформирования Кабинета Министров Украины является обеспечение его конституционного статуса как высшего органа в системе исполнительной власти. Концептуальной основой реформирования правительства должно быть утверждение по-садничого направления его деятельности — формирование государственной политики.

Программа деятельности Кабинета Министров Украины должен готовиться на весь срок деятельности правительства.

В системе исполнительной власти не должно быть органов, которые бы не были прямо или косвенно подчинены правительству. Причем Кабинет Министров, чтобы сосредоточиться на вопросах выработки политики, должен максимально делегировать или передать другим легитимным способом свои полномочия административного характера органам исполнительной власти низших уровней.

Чтобы Кабинет Министров мог эффективно управлять органами исполнительной власти, за ним должны быть закреплены полномочия по назначению и освобождению от должностей заместителей министров, руководителей органов исполнительной власти нижестоящих уровней, отмены актов органов исполнительной власти низших уровней.

Необходимо повысить уровень коллегиальности в работе правительства. Правительственные комитеты должны стать полноценным инструментом политического согласования проектов правительственных решений.

Реформирование министерств и других центральных органов исполнительной власти должно быть направлено на:

1) просмотр их статуса и количественного состава, а также уточнения их функций;

2) обеспечение ведущей роли министерств как главных субъектов разработки политики в соответствующих секторах государственного управления;

3) повышение роли министров как государственных политических деятелей.

В системе центральных органов исполнительной власти основными должны быть министерства. Министерства является «продолжением правительства» и поэтому должны стать главными центрами выработки государственной политики. Соответственно в исполнительной власти только Кабинет Министров и министры как члены правительства должны иметь право издавать нормативно-правовые акты.

Необходимо размежевать политическое и административное руководство в министерствах. Кроме формального признания должности министра политической, следует обеспечить легитимность такого определения, а также предоставить министру политическую поддержку в лице заместителя министра.

Для руководства аппаратом министерства, обеспечение институциональной памяти министерства и стабильности государственной службы следует вернуть должность государственного (постоянного) секретаря министерства — должностного лица со статусом государственного служащего. Государственный секретарь министерства должен назначаться на должность Кабинетом Министров в порядке, предусмотренном законодательством о государственной службе. Государственный секретарь министерства должен быть подотчетен и подконтролен министру.

Среди важнейших вопросов в реформировании министерств должно стать изменение подходов к территориальной организации исполнительной власти. По общему правилу большинство министерств не будут нуждаться территориальной сети собственных подразделений (органов), поскольку их основной задачей как политического органа является обеспечение деятельности министра: разработка государственной политики, проектов нормативных актов и т.д.

Наибольшую по количеству работников группу органов в системе исполнительной власти должны составлять правительственные органы со своей территориальной сетью.

Правительственным органам следует осуществлять текущее администрирование, т.е. реализацию законодательства через управление определенными подотраслям (служба), предоставления административных услуг (агентство), осуществление контрольно-надзорных функций (инспекция). Правительственные органы должны находиться в системе министерства в соответствии с распределением полномочий между министрами по секторам государственной политики.

Ссылка на основную публикацию
Adblock detector