Закон о Кабинете Министров мог бы быть судьбоносным

Любое решение (а правовой акт, в частности Закон о Кабинете Министров, относятся к разряду решений) должна выяснять определенную проблему. Это так называемый проблемно-ориентированный подход. Начинать разговор о любой законопроект нужно из проблем, на решение которых они направлены. Те или иные альтеративные законопроекты можно оценивать как ривновартисни только при условии, что они направлены на решение одной и той же проблемы.

Какие же проблемы решают законопроекты от Кабмина и альтернативный — от Президента Украины? Как и всегда — это проблема власти. Об этом откровенно говорят представители соответствующих ветвей власти. Премьер и Президент стремятся власти назначать, влиять на распределение ресурсов страны. Именно эти властные интересы побуждали свое время и независимость, и ожесточенную борьбу Кучмы с парламентом при принятии Конституционного договора между Президентом и парламентом, а затем и Конституции Украины (в «конституционную ночь» ссорились не за второй раздел Конституции, в котором прописано права человека — он никогда никого не интересовал, а за распределение власти), и политическую (конституционное) реформу, и создание коалиции, и, наконец, появление законопроектов о КМУ (во всяком случае двух из них). Традиционные вопросы для выяснения те же — кадровые и распределение ресурсов. Все остальное никого не интересует. Об этом свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что три законопроекта о КМУ — более чем на 80% полностью повторяют друг друга, практически текстуально совпадают. Разногласия (5-10%) касаются лишь вопросов власти, они связаны как раз с попытками расширить властные возможности, суверенность людей, занимающих соответствующие должности.

Вместе указанный закон — Закон о КМУ, можно было бы направить на решение тех проблем (достижение целей), которые являются важными для общества, а не только для власть имущих. Речь идет о:

1) направленность деятельности правительства на решение задач подъема Украине на более высокий уровень;

2) уменьшение самодостаточности высшего органа государственной исполнительной власти, уменьшение уровня его корупционости;

3) обеспечение конкурентности правительства (уменьшение тех слишком больших затрат, которые связаны с содержанием непроизводительных (с позиций общественных интересов) его структур);

4) уменьшение привлекательности власти;

5) преодоление политического протекционизма (назначение на должности не по наличию соответствующих знаний и умений, а по критериям политической принадлежности, личной преданности).

Что касается решения этих проблем, то попыток начать какие подходы к их решению в Законе о КМУ и альтернативных проектах проектах — нет. Нужны новые идеи для правового урегулирования существующих отношений. Инновационные идеи в этой сфере можно трактовать и как условие осуществления реформ в Украине. В будущем побеждать не тот, кто умеет хорошо использовать приобретенные знания, а тот, кто научится проектировать знания с элементами инноваций. Украинские реформы невозможны без формирования инновационной их стратегии.

Основная идея в предлагаемом правовом урегулировании вычленить и выписать конкретные задачи высшего органа государственной исполнительной власти, которые бы обеспечили направленность его деятельности на решение тех проблем, стоящих перед страной. Исполнительный орган должен выполнять только то, что сформулировано другими ветвями власти. Указание в Законе этих задач и является ограничением деятельности, способствовать сосредоточению работы правительства на общественно полезных задачах, уменьшению его самодостаточности. Из определенных задач происходят функции (процессы реализации задач). Указание функций также способствовать разделению процессов, происходящих в Кабинете Министров, на легитимные (разрешены) и нелегитимные, то есть не урегулированные в Законе. Последние как противоправные имеют вызывать проведения соответствующих расследований. Оправдание нелегитимных функций возможно только в чрезвычайных ситуациях. Достаточно полное определение функций (функциональная модель) дает возможность определить (скорректировать) организационную структуру Кабмина и сделать это, уже не «на глазок», а научно обоснованно. Функциональная модель (ФМ), в свою очередь, будет, во-первых, основанием для последующего определения компетенции структурных подразделений. Причем полномочия, которые будут регламентироваться, должны быть четко «дозированные» — они должны быть Необходима достаточная и ни на йоту больше или меньше, чем это требуется для осуществления соответствующих функций. Во-вторых, ФМ определять функции и обязанности работников соответствующего подразделения.

Считаем, что основными целями (задачами) КМУ должны быть:

1) разработка общегосударственной программы экономического, научно-технического и социального развития страны (под эту программу — также должно осуществляться и разработка бюджета);

2) обеспечение выполнения программы, включая исполнением бюджета.

Вот и все. Не нужно, как это сделано в проекте Кабмина, указывать еще и такие задачи: «1) обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины». Понятно, что задача осуществления государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины должны быть основной идеей общегосударственной программы. По осуществлению внутренней и внешней политики государства, то не понятно, почему общегосударственная программа не охватывает всех мероприятий этой политики, а если охватывает, то зачем такая формулировка задач. Это же касается и других формулировок: «2) принятие мер к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, создание благоприятных условий для свободного и гармоничного развития личности; 3) обеспечение проведения финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики, политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, здравоохранения, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования; 5) обеспечение равных условий для развития всех форм собственности; осуществление управления объектами государственной собственности в соответствии с законом; 6) обеспечение обороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью; 7) организация и обеспечение осуществления внешнеэкономической деятельности, таможенного дела; 8) направление и координация деятельности министерств, других органов исполнительной власти, осуществление контроля за их деятельностью ». Разве политика в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, здравоохранения, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования — то одно, а общегосударственная программа — то другое? Неужели обеспечения обороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью осуществляются еще и дополнительно от общегосударственной программы?

Именно с выполнением этой программы должно быть связано и «направление и координация деятельности министерств, других органов исполнительной власти, осуществление контроля за их деятельностью». Что касается организации и обеспечения осуществления внешнеэкономической деятельности, таможенного дела, — то в этих сферах должны работать соответствующие законы. Отдельное (от общегосударственной программы) указание этих задач создает лишь предпосылки к печально известному «ручного управления», субъективизма в работе правительства, в работе для задовления своих ведомственных интересов или личных интересов руководства.

Можно дать следующее определение высшему органу системы государственных органов исполнительной власти: КМУ — это средство для разработки и реализации государственных программ экономического и социального развития страны.

Вместе с тем нужно сформулировать требования к общегосударственных программ, требования к их разработке и выполнению. В рассмотрены проектах такие требования практически отсутствуют. Правда, например, в проекте Закона, предоставленного Президентом Украины, в ст. 12 значится, что «Программа деятельности Кабинета Министров Украины в части внешней, оборонной политики и политики безопасности должна соответствовать посланием Президента Украины к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины». Но это требование является, во-первых, спорной, а во-вторых, — недостаточной для четкого описания заданий программы и последующего мониторинга.

Требования к программе должны быть следующие:

1. Четкая формулировка. Анализ текста законопроекта о Кабинете Министров Украины № 2325 свидетельствует о неоправданной разнообразие программ. Различаются (и то без предоставления определений что есть что):

1) политические,

2) общегосударственные программы экономического и социального развития,

3) целевые программы;

4) государственные программы приватизации,

5) программы структурной перестройки отраслей экономики и инновационного развития;

6) государственные программы социальной помощи;

7) общегосударственные научно-технические программы, государственные и межгосударственные экологические программы; региональные экологические программы;

7) государственные программы ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы;

8) государственные программы в области внешней политики;

9) государственные программы национальной безопасности Украины;

10) общегосударственные программы по вопросам экономического, научно-технического, социального и национально-культурного развития Украины, охраны окружающей среды и другим вопросам.

Ус и эти программы действительно разрабатывают разные люди, разные чиновники, которые никак не связаны между собой в этом процессе. Вследствие этого имеем распыленность программ, неэффективность программного метода, его дискредитацию.

К сожалению, нет связи между программами, упомянутыми в законопроектах. Все они должны быть тесно связаны. С главной общегосударственной программы КМУ должны вытекать все остальные. Не имеет связи программы (программ) с бюджетом;

2. Соответствие общегосударственной программы экономического, научно-технического и социального развития страны политической программе партии, которая одержала победу на выборах.

3. Необходимость существования критериев оценки заданий (мероприятий) программы.

4. Налаживание взаимосвязи между государственными программами и бюджетом. Кроме того, должно быть сформулировано требование о том, что любая другая программа, которую разрабатывает КМУ, должна быть связанной с главной программой (общегосударственной программой экономического, научно-технического и социального развития страны).

После определения целей деятельности КМУ и требований к правительственных программ формируют так называемые два дерева. «Дерево целей» и «дерево функций». Первое — это структурированное представление главных целей, а второе — это адекватный первого дерева перечень основных процессов (подпроцессов, на которые структурируются основные процессы), которые должны выполняться для достижения соответствующих целей. Понятно, что этот перечень должен быть необходимо достаточен, то есть он, с одной стороны, не должен содержать описания «лишних» процессов (работы), а с другой — быть достаточно полным, т.е. описание выполнения указанных работ (процессов) должна обеспечивать достижение цели деятельности . На основе этих моделей можно скорректировать как структуру самого Кабмина (уточнить его качественный и количественный состав), так и всю систему центральных органов исполнительной власти — систему министерств и ведомств.

Министерство должно быть не инструментом хищения средств госбюджета, а СРЕДСТВОМ реализации программных целей. Итак, за основу ведомственной реорганизации (административной реформы) тоже следует принимать программно целевой метод. То есть, исходя из соответствующих задач общегосударственной программы (ее частей), можно ответить на вопрос, какие именно органы государственной исполнительной власти нужно создать (или задействовать существующие). Другие структуры, которые не участвуют в реализации этих программ, возможно, следует ликвидировать (реорганизовать). Именно так и делают в развитых странах. Не должно быть застывших, «вечных» структур. Ведомства должны создаваться под программу и после достижения программных целей — реорганизовываться.

Можно продемонстрировать, как, исходя из деревьев целей и процессов, определять и функции, и обязанности и компетенцию, и штаты, и деньги для содержания и, наконец, политическую и юридическую ответственность КМУ.

Именно задачами общегосударственных программ определяется компетенция КМУ, поэтому все остальные действия его должностных лиц, не связанные с выполнением этих задач, нужно трактовать как противоправные. Тогда уменьшится и коррупция, не будет субъективизма, злоупотреблений властью со стороны парламентского большинства, попыток «поставить» всех своих. Значительной мере исчезнут африканские модели купли-продажи всех должностей, решатся и все остальные проблемы, указанные выше. В частности уменьшится и привлекательность власти.

Известный фантаст Р. Шекли в книге «Билет на планету Транай» писал: «Мэр города может делать все, что ему захочется, — даже убивать подозреваемых на месте, без суда и следствия. Он может также в любой момент передать эти полномочия. Правда, любой недовольный действиями мэра гражданин мог нажать специальную кнопку. Если таких нажатий было много, на груди мэра взрывался медальончик — символ всевластия. Медальончики взрывались часто — следовательно, тех, кто желал бы быть мэром не было. Давить кнопку, согласитесь, гораздо приятнее … »

Низложения привлекательности уменьшит заинтересованность олигархических структур в покупке соответствующих должностей. А значит, возможно, подбор происходить по другим, деловыми качествами.

Почему обнародован Закон о КМУ и предложенные проекты не решают ни одной из общественно важных проблем? Потому что те, кто должен подготовить (юристы), — не имеют определенных знаний и навыков, юридической подготовки. А те, кто читает проекты (не юристы)? .. Уверен, что некоторые из них могут предложить лучшие проекты. Но срабатывает эффект «голого короля»: если в этих проектах накручено на 70 страниц общих фраз и повторов, то, значит, так надо. Все же разработка этого документа посредством реализации изложенного здесь концептуального подхода, возможно, могла бы стать переломной в эффективности управления страной.

Ссылка на основную публикацию
Adblock detector