Административный менеджмент: теоретико-методологические основы

Местное самоуправление: концептуальные основы организации. Как форма народовластия местное самоуправление — это своеобразная альтернатива управлению местными делами из Центра. Вместе эта форма управления присуща такая своеобразная черта, как сочетание местного самоуправления с широкими полномочиями с пребыванием на местах представителей центральной власти, которая выполняет контрольные, правоохранительные и другие функции.

Местное самоуправление — это такой вид управления, к которому привлекается населения с целью решения вопросов местного значения как через органы местной власти, так и с помощью собраний жильцов, референдумов и т.д.

15 октября 1985 в Страсбурге государства-члены Совета Европы приняли Европейскую хартию о местном самоуправлении. Этот документ поставил основные достижения европейской демократической мысли и заложил фундамент для построения внутреннего устройства государств-членов Совета Европы.

В ст. 3 приведены определения понятия «местное самоуправление», трактуют как право и реальная способность органов местного самоуправления в рамках закона регулирования и управление существенной частью общественных дел, относящихся к их компетенции и в интересах местного населения.

Хартия подчеркивает, что местное самоуправление является важным элементом демократического государственного устройства, определяющим способом приближения граждан к государственному управлению в пределах, установленных законом. Документ подчеркивает, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств-членов Совета Европы демократическим принципам. Обращено внимание на то, что это право может быть осуществлено именно на местном уровне.

Существование наделенных реальной властью органов местного самоуправления, провозглашенное в Хартии, обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление.

Государства-члены Совета Европы в Хартии определили значение местного самоуправления в жизни общества. Сущность его заключается, во-первых, в том, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти, во-вторых, это предполагает существование местных органов самоуправления, которые наделены уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Сферу компетенции местного самоуправления определены в ст. 4, где утверждалось, что:

1) главные полномочия органов местного самоуправления определяются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления полномочий для специальных целей в соответствии с законом;

2) органы местного самоуправления в рамках закона, обладают полной свободой решать любой вопрос, не исключен из сферы их компетенции и решение которого не поручено никакому другому органу;

3) муниципальные функции, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функцией другой орган, необходимо учесть объем и характер задачи, а также требований эффективности и экономии;

4) полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничиваться другим центральным или региональным органом, если это не предусмотрено законом;

5) если полномочия делегируются органам местного самоуправления центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям;

6) в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо должны проводиться консультации.

Хартия в своем содержании обобщает опыт европейских государств в сфере управления и констатирует, что местному самоуправлению принадлежит право и предоставляется реальная возможность органам местного самоуправления регламентировать значительную часть местных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Реализация этого права может осуществляться в форме как представительной демократии (советами или собраниями, состоящими из членов, избранных посредством свободного, тайного, равноправного, прямого и всеобщего голосования; советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами), так и прямой демократии ( собраниями граждан, референдумом и т.п.) (ст. 3).

Согласно ст. 5 изменений границ территорий местного самоуправления нельзя осуществляться с учетом мнения населения соответствующих территорий, возможно, через проведение референдума, если это разрешено законом.

При определении внутренней административной структуры местные органы имеют возможность сформировать собственные внутренние административные структуры с местным потребностям и обеспечивать эффективное управление. В этой же ст. 6 зафиксирован условия службы сотрудников органов местного самоуправления, предусматривающие отбор высококвалифицированного персонала с учетом опыта и компетентности, а также создания надлежащих возможностей для его профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе.

Согласно ст. 8 Хартии любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и случаях предусмотренных конституцией или законами и с целью обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

В Хартии ст. 8 определено положение относительно постоянной базы органов местного самоуправления, согласно которым они имеют право обладать достаточными собственными средствами, которыми могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Часть средств должна поступать из средств местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

Особенно ценным является положение ст. 11, которое гласит, что органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения принципов местного самоуправления, которые воплощены в Конституции или внутреннем законодательстве.

Европейская хартия как многосторонний договор между европейскими странами — членами Совета Европы об общих принципах организации местного самоуправления охватывает широкий спектр элементов его организации, каждый из которых является необходимой составной частью для присоединения к этому документу.

Местное самоуправление впоследствии прочно утвердилось в государствах западной демократии. Исторически сложилось так, что в европейских странах, например, Франции, Германии, России, местное самоуправление, его органы, в большей степени контролировались центром, чем в Великобритании, однако города Германии имеют глубокие традиции автономного самоуправления, в частности это можно проследить на примере Берлина. К децентрализации, начиная с 1969 г., идет также Франция. В США система местных органов самоуправления традиционно связана с принципами образования первых поселений в этой стране. Например, в Новой Англии местные органы самоуправления создаются на уровне города, на юге страны — на уровне графства, а в северных и центральных штатах они существуют как на уровне города, так и графства.

В Австралии изначально планировалась система местных органов власти по аналогии, функционирующей в Англии. Однако рассеянность поселений, а также крупные города — существенное препятствие внедрению однообразной многоступенчатой ​​системы местных органов власти.

В Великобритании вслед за пересмотром структуры местных органов самоуправления, который был завершен в 1994 г., проведена реорганизация административного деления в Англии, Шотландии и Уэльсе.

Опыт функционирования органов местного самоуправления свидетельствует, что в их компетенцию входит два вида задач:

а) те, которые принадлежат непосредственно к их компетенции (в добровольном и обязательном порядке);

б) такие, что делегированные им центральной властью и органами государственной власти на местах.

Усилия органов местного самоуправления, как правило, сосредотачиваются на решении:

• социальных проблем на подведомственной территории, в частности организация образования, охрана, здоровья, обеспечения общественной безопасности и правопорядка и т.п.;

• вопросам охраны окружающей среды;

• обеспечение комплексного развития местного хозяйства прежде всего через систему коммунальных служб, удовлетворяющих потребности жителей, а также тех, кто пербувае на территории производственных и непроизводственных предприятий. Речь идет о таких обязательные службы, как система водоснабжения, электроснабжения, санитарно-эпидемиологические службы, коммунальный транспорт, регистрацию актов гражданского состояния, похоронные услуги, архивы и т.д., а также об объектах, входящих в местную инфраструктуру (музеи, театры, школы и т.д.).

Местное самоуправление в Украине. Основные концептуальные принципы создания и функционирования системы местного самоуправления определены в Конституции Украины. Ст. 140 отмечает: «Местное самоуправление является правом территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города — самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

Особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определяются отдельными законами Украины.

Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы.

Органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов, являются районные и областные советы.

Вопросы организации управления районами в городах относится к компетенции городских советов.

Сельские, поселковые, городские советы могут позволить по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества ».

Согласно ст. 141 Конституции в состав сельского, поселкового, городского совета входят депутаты, которые избираются жителями села, поселка, города на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права через тайное голосование сроком на четыре года.

Территориальные общины на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права через тайное голосования избирают сроком на четыре года соответственно сельского, поселкового и городского голову, возглавляющего исполнительный орган совета и председательствует на его заседании.

Председатель районного и председатель областного совета избираются соответствующим советом и возглавляют исполнительный аппарат совета.

Система и гарантии местного самоуправления в Украине, основы организации и деятельности, правового статуса и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определены в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине» (принятый Верховной Радой Украины 24 апреля 1997).

В ст. 1 этого Закона подано толкование основных термов, использованных в его содержании:

1) территориальная община — жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр;

2) административно-территориальная единица — область, район, город, район в городе

3) местный референдум — форма принятия территориальным обществом решений по вопросам, относящимся к ведению местного самоуправления, путем прямого голосования;

4) общее собрание — собрание всех или части жителей села (сел), поселка, города для решения вопросов местного значения;

5) представительный орган местного самоуправления — выборный орган (совет), состоящий из депутатов и в соответствии с законом наделяется правом представлять интересы территориальной общины и принимать от ее имени решение;

6) районные и областные советы — органы местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных громад сел, поселков и городов;

7) общий состав совета — количественный состав депутатов совета, определенный в соответствии с законом;

8) состав совета — количество депутатов, избранных в соответствующий совет, полномочия которых признаны и не прекращены в установленном законом порядке;

9) правомочный состав совета — количество депутатов, избранных в соответствующий совет, полномочия которых признаны и не прекращены в установленном законом порядке, составляет не менее двух третей от общего состава совета;

10) исполнительные органы советов — органы, которые согласно Конституции Украины и этого Закона создаются сельскими, поселковыми, городскими, районными в городах (в случае их создания) советами для осуществления исполнительных функций и полномочий местного самоуправления в пределах, определенных этим и другими законами;

11) органы самоорганизации населения — представительные органы, которые создаются частью жителей, которые временно или постоянно проживающих на соответствующей территории в пределах села, поселка, города;

12) должностное лицо местного самоуправления — лицо, работающее в органах местного самоуправления, имеет соответствующие должностные полномочия для осуществления организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций и получает заработную плату из местного бюджета;

13) делегированные полномочия — полномочия органов исполнительной власти, предоставленные органам местного самоуправления законом, а также полномочия органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным государственным администрациям по решению районных, областных советов;

14) право коммунальной собственности — право территориальной общины владеть, целесообразно, экономно, эффективно пользоваться и распоряжаться по своему усмотрению и в своих интересах принадлежащим ей, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления;

15) бюджет местного самоуправления (местный бюджет) — план образования и использования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения функций и полномочий местного самоуправления;

16) районный бюджет — план образования и использования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения общих интересов территориальных обществ сел, поселков, городов районного значения, выполнения местных программ, осуществления бюджетного выравнивания;

17) областной бюджет — план образования и использования финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения общих интересов территориальных обществ, выполнения местных программ, осуществления бюджетного выравнивания;

18) текущий бюджет — доходы и расходы местного бюджета, которые образуются и используются для покрытия текущих расходов;

19) бюджет развития — доходы и расходы местного бюджета, которые образуются и используются для реализации программ социально-экономического развития, укрепления материально — финансовой базы;

20) минимальный бюджет местного самоуправления — расчетный объем местного бюджета, необходимый для осуществления полномочий местного самоуправления на уровне минимальных социальных потребностей, который гарантируется государством;

21) минимальный уровень социальных потребностей — гарантирован государством минимальный уровень социальных услуг на душу населения в пределах всей территории Украины;

22) самообложения — форма привлечения на добровольной основе по решению собрания граждан по месту жительства средств населения соответствующей территории для финансирования разовых целевых мероприятий социально-бытового характера.

Местное самоуправление в Украине в Законе рассматривается как гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города — самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в рамках Конституции и Законов Украины. В нем провозглашается, что местное самоуправление осуществляется территориальными обществами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов.

Функционирует местное самоуправление на принципах народовластия; законности; гласности; коллегиальности; сочетание местных и государственных интересов; выборности; правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности в пределах полномочий, определенных этим и другими законами; подотчетности и ответственности перед территориальными общинами их органов и должностных лиц ; государственной поддержки и гарантии местного самоуправления; судебной защиты прав местного самоуправления.

Закон Украины закрепляет систему местного самоуправления, в состав которой в соответствии со ст. 5 входят территориальные общины; сельские, поселковые, городские советы; сельский, поселковый, городской голова; исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета; районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов; органы самоорганизации населения. Кроме этого, в городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета, согласно данному Закону, могут образовываться районные в городе советы. Районные в городах советы образуют свои исполнительные органы и избирают председателя совета, который одновременно является председателем его исполнительного комитета.

7 июня 2001 принят Закон Украины «О службе в органах местного самоуправления», который регулирует правовые, организационные, материальные и социальные условия реализации гражданами Украины права на службу в органах местного самоуправления, определяет общие принципы деятельности должностных лиц местного самоуправления, их правовой статус , порядок и правовые гарантии пребывания на службе в органах местного самоуправления.

Согласно этому закону служба в органах местного самоуправления — это профессиональная, на постоянной основе деятельность граждан Украины, которые занимают должности в органах местного самоуправления, которые направлены на реализацию территориальной громадой своего права на местное самоуправление и определенных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных законом.

В Законе закреплены основные принципы, на которых основана служба в органах местного самоуправления: служение комитет; сочетание местных и государственных интересов; верховенство права, демократизм и законность; гуманизм и социальная справедливость; гласность; приоритет права и свобод человека и гражданина; одинаковые возможности доступа граждан к службе в органах местного самоуправления с учетом их деловых качеств и профессиональной подготовки; профессионализм, компетентность, инициативность, честность, преданность делу; во-контрольнисть, подотчетность, персональная ответственность за нарушение дисциплины и неподобающее выполнение служебных обязанностей, соблюдение прав местного самоуправления ; правовая социальная защищенность должностных лиц местного самоуправления; защиту интересов соответствующего территориального общества; финансовое и материально-техническое обеспечение служб средствами местного бюджета; самостоятельность кадровой политики в комитет.

Ст. 6 определяет направления государственной политики относительно службы в органах местного самоуправления, которыми является законодательное урегулирование службы в органах местного самоуправления и обеспечения ее эффективности; защита прав местного самоуправления; организация подготовки и переподготовки кадров для службы в органах местного самоуправления; правовая и социальная защита должностных лиц местного самоуправления; методическое и информационное обеспечение службы в органах местного самоуправления.

Демократизация политической реформы в Украине требует реформирования института местного самоуправления в направлении повышения его эффективности, приближение к европейским стандартам.

Основная цель реформирования — реальное обеспечение права граждан на участие в решении вопросов общественной жизни, в управлении государством, дальнейшая демократизация общества.

Основные направления развития местного самоуправления определены в послании Президента Украины к Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2005 году». Экономическая стратегия в этой сфере, отмечается в документе, должна заключаться:

• в постепенном расширении прав местных общин в решении вопросов своей жизнедеятельности;

• в увеличении экономической самостоятельности общин;

• в оптимизации распределения полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Основная цель — обеспечение граждан Украины социальными и административными услугами необходимого количества и качества.

Среди ключевых проблем, мешающих надлежащему (согласно определенным Конституцией и законами Украины целями) функционированию института местного самоуправления, следует отметить следующие:

• финансово-экономический несамостоятельность территориальных общин;

• чрезмерная концентрация властных полномочий в центральных и местных органов исполнительной власти, отсутствие полномочий и ресурсов у органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности территориальных общин;

• недостаточная правовая урегулированность экономико-финансовых аспектов деятельности общин (неопределенность статуса коммунальной собственности, недостаточная урегулированность меж-бюджетных отношений разного уровня и т.д.);

• неупорядоченность системы административно-территориального устройства, в частности относительно сферы территориальной ответственности органов местного самоуправления;

• недостаточная развитость административного судопроизводства, которое должно регулировать правовые отношения в сфере местного самоуправления;

• недостаточное взаимодействие органов местного самоуправления и структур гражданского общества, отсутствие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны общин.

Учитывая необходимость решения этих проблем необходимо расширение и обновление законодательной базы местного самоуправления. Это касается четкого разграничения полномочий между местными органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также финансово-экономическим вопросам.

Распределение полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных уровней, должно осуществляться по принципу субсидиарности. Те функции и полномочия, которые объективно не могут выполнять общины, передаются на уровень районов, далее — на уровень областей, а от них — центральным органам государственной власти. Но основой распределения полномочий должно быть добровольное желание территориальной общины относительно их делегирование.

Законодательного урегулирования требует также проблема стимулирования участия членов общины в деятельности органов местного самоуправления, а именно: механизмы ответственности органов местного самоуправления, сельских, поселковых и городских голов перед общинами, которые их избрали, расширение возможностей общественных организаций по реального участия в местном самоуправлении, порядок деятельности домовых, уличных, квартальных и других органов самоорганизации населения, делегирование им органами местного самоуправления части собственной компетенции финансов, имущества.

Предложенные реформы местного самоуправления бесспорно требуют соответствующего кадрового обеспечения. На базе имеющихся учебных заведений необходимо создать эффективные системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации должностных лиц органов местного самоуправления. Целесообразно также создавать демократическую и прозрачную систему карьерного роста муниципальных работников и повышения их правовой и социальной защищенности, создать систему стимулов для привлечения молодежи к работе в органах местного самоуправления.

Развития местного самоуправления будет способствовать также реформирование местных органов исполнительной власти, передача максимально возможного объема властных полномочий органам местного самоуправления и четкое функциональное разграничение с полномочиями исполнительной власти (децентрализации). Такое реформирование может буди осуществлено в два этапа.

На первом этапе деятельность областных государственных администраций должна быть направлена ​​на социально-экономическое и гуманитарное развитие региона. Здесь целесообразно изменить порядок назначения руководителей государственных администраций, предоставив такие полномочия Кабинета Министров (что требует внесения изменений в Конституцию Украины).

На втором этапе для введения регионального самоуправления на базе областных государственных администраций должны образоваться исполнительные органы областных советов. Контроль за соблюдением законодательства органами местного самоуправления должен осуществляться структурными подразделениями Министерства юстиции и Министерства финансов.

Деятельность районных государственных администраций (до внесения изменений в Конституцию Украины) должен быть полностью подчинена областной государственной администрации. После внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины и внедрения полноценного местного самоуправления районные государственные администрации ликвидировать.

Наибольшие изменения должна претерпеть организация и деятельность территориальных подразделений (органов) министерств. Именно они будут представлять на местном уровне центральные органы исполнительной власти. Эти территориальные подразделения исполнительной власти осуществлять текущее администрирование, необходимость их образования определяться в каждом конкретном случае. Причем следует гибко подходить к определению территориальной сети органов исполнительной власти, с учетом критериев их доступности и удобства для граждан.

Итак, административно-государственное управление имеет свою сущность и содержание, осуществляется на основе научно обоснованных принципов, выполняет многочисленные определенные функции, среди которых планирование, организация, комплектация карами, мотивация и контроль.

Управление трактуют как целенаправленное воздействие на общество, предусматривающего систему скоординированных действий субъекта на объект с целью упорядочения и хранения его качественной специфики, стабильного функционирования, совершенствования и развития, то есть государственное управление является объективной основной необходимостью организованного функционирования и развития общества .

Государственное управление эффективно осуществляется только в условиях наличия совершенного механизма, который является системой таких взаимодействующих звеньев: формирование легитимного субъекта и институционально иерархии государственного управления, разработка стратегического курса общественного развития и принятия государственных решений; применения технологических приемов и методов оперативного управления, обусловленных необходимостью реализации стратегических целей и решений; организация контроля за управленческим процессом и самокоррекция его режима.

Определяющее влияние на сущность и содержание государственного управления, все его характеристики имеет политический режим — система способов и методов организации общества и органов политической власти, определяющих характер политической жизни в стране, уровень политической свободы.

Ссылка на основную публикацию
Adblock detector