«Черные дыры» в государственных финансах

В Украине проведение экономических «реформ», переход к рыночным отношениям вызвали ослабление управления экономикой и сказались на его важнейшей составляющей — государственном финансовом контроле. «Это произошло вследствие преобладания взглядов, что в условиях рынка повышается роль самоорганизации, отпадает необходимость в централизованных механизмах управления, происходит эффективное саморегулирование экономики». Однако реалии жизни быстро убедительно показали, что рыночная экономика сама не может быть полностью неуправляемой, поскольку в таком случае теряются организационные механизмы, обеспечивающие объединение экономических субъектов страны в целостную экономическую систему. Об этом свидетельствует и вековой опыт развитых стран, где наряду с развитием рыночных отношений развиваются и совершенствуются институты и методы государственного регулирования экономики, которые особое внимание уделяют созданию и функционированию системы государственного финансового контроля.

Организация и функционирование эффективной системы государственного финансового контроля — обязательный элемент государственного управления, и поэтому финансовый контроль должен осуществляться не автономно, а как важное звено в общей системе государственного управления. Итак, финансовый контроль как важнейшее средство государственного управления является одновременно критерием определения эффективности этого управления.

Практика развития системы государственного финансового контроля пошла путем отделения ее составляющих. По Закону Украины «О едином таможенном тарифе», принятым в начале 1992 г., контроль за взиманием ввозной и вывозной пошлины, его начисления и выплата относятся к компетенции органов Гостаможслужбы.

Во второй половине 90-х годов прошлого века на базе Главной налоговой инспекции Украины и налоговых инспекций в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе было создано Государственную налоговую администрацию, которая была выведена из подчинения Министерства финансов Украины и получила статус центрального органа исполнительной власти . Такая обособленность обусловила откровенно фискальную направленность действий налоговых органов и тенденцию к их перерождению в специфическую структуру «силового» типа через образование в их составе специальных подразделений по борьбе с налоговыми правонарушениями — налоговой милиции. И основной недостаток этого шага, на мой взгляд, заключалась в том, что состоялась обособленность стадии выполнения бюджета по доходам, что не способствовало гармонизации бюджетного процесса государства, страдает от хронического недостатка ресурсов, поэтому практически ежегодно приходится поискать дополнительные бюджетные поступления на стадиях формирования, рассмотрения и утверждения государственного бюджета. Допущено также существенные системные нарушения в администрировании налогов.

Тенденция к усилению «сепаратизма» в деятельности определенных составляющих системы государственного финансового контроля отразила стремление распределить экономико-политические «сферы влияния» среди определенных политических сил и лиц, а также специфику развития системы политической власти в Украине на конкретном историческом этапе. Она противоречила объективной необходимости становления системы государственного финансового контроля в Украине.

Необходимость обеспечить системный подход к развитию государственного финансового контроля еще более обострилась, поскольку в этой сфере отношений были созданы еще две институции: Государственное казначейство и Счетную палату Украины.

В целом можно утверждать, что система управления в Украине характеризуется разбаланса-нием прямых и обратных связей. В стране сложилась, с одной стороны, чрезмерно разветвленная, а с другой — недостаточно мобильная и дееспособная система органов государственного финансового контроля. Среди очевидных признаков низкого уровня организации и состояния государственного управления и финансового контроля — многочисленные нарушения законодательства в использовании бюджетных средств.

Анализ результатов проведенных Счетной палатой в течение десяти лет контрольно-аналитических мероприятий подтверждает сделанный вывод, что большинство бюджетных правонарушений приобрели системный характер и повторяются из года в год.

За десять лет деятельности Счетной палатой выявлено бюджетных правонарушений незаконного, а также неэффективного использования средств Государственного бюджета Украины и государственных внебюджетных фондов на общую сумму 41 млрд грн. (Незаконное — 25,2 млрд грн, неэффективно — 15,8 млрд грн.) Только за 2005 г. было выявлено бюджетных нарушений, т.е. незаконного использования средств Государственного бюджета Украины и государственных внебюджетных фондов на общую сумму свыше 3,7 млрд грн, неэффективному их использованию — 5 млрд грн, что в сумме составило 8,9 млрд грн .

Почему сложилась такая ситуация? Потому что по результатам проверок не всегда принимают необходимые решения, а это снижает эффективность и результативность финансового контроля. Правоохранительные органы государства очень слабо реагируют на выявленные финансовые правонарушения органом внешнего финансового контроля (Счетная палата), который является единственным «независимым органом специальной конституционной компетенции» [3] и внутренним (правительственным) органом государственного финансового контроля — Главным контрольно-ревизионным управлением Украины (ГлавКРУ ). Однако самое главное то, что необходимо создать взаимосвязанную законодательную базу для четкого определения границ деятельности, распределения полномочий каждого звена системы государственного финансового контроля.

Все сказанное свидетельствует о том, что назрела необходимость в разработке Концепции государственного финансового контроля, которая должна четко определить институты, обеспечивающие государственный финансовый контроль, их полномочия, формы взаимодействия для его осуществления. Концепция должна содержать требования к законодательной базе, к политике в области финансового контроля. В ней следует четко приписать структуры, осуществляющие государственный финансовый контроль, их функции, механизмы функционирования и взаимодействия. Очень важно поприписуваты порядок и процедуры принятия мер по результатам контроля.

Чтобы Концепцию не трактовали как документ не обязательного исполнения, а некоторые «политики» финансового контроля уже сейчас вслух утверждают, что любая концепция — это рекомендующий документ, его необходимо санкционировать нормами права. Правовое оформление Концепции является подтверждением ее законности и обеспечит ее обязательность для государственных органов. Концепция должна приобрести форму закона, условно говоря закона-концепции. Невыполнение и тем более нарушение закона-программы, а также нормативных актов, которые выдают на основе такого закона-программы, влечет применение мер административного и судебного принуждения или наказания.

На основе Концепции можно будет разработать и принять парламентом базовый закон об основах государственного финансового контроля, нормы которого бы, наконец, четко определили суть государственного финансового контроля, его предмета и видов, форм, способов и методов его проведения, дали бы однозначные определения сроков проверка, обследование, контрольное мероприятие, внешний и внутренний контроль, парламентский контроль и т.д. Определить регламент и иерархичность функционирования многочисленных контролирующих органов, порядок координации их деятельности и осуществления совместных контрольных мероприятий.

Закон, который бы сделал системный подход к развитию государственного финансового контроля, до сих пор не принято. Отсутствует и однозначное концептуальное видение системы государственного финансового контроля в Украине.

Еще Указом Президента Украины «О мерах по повышению эффективности контрольно-ревизионной работы» перед Кабинетом Министров Украины была поставлена ​​задача ускорить подготовку законов «О финансовом контроле в Украине» и «О государственном контроле в сфере деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц». Однако этот указ предусматривал, прежде всего, наделить широкими полномочиями внутренний правительственный орган финансового контроля — ГлавКРУ. Сознательно была поставлена ​​цель не реформировать государственный финансовый контроль (со строгим выделением полномочий внешнего и внутреннего государственного контроля), а предоставить правительственном контроля роль главного органа в системе государственного финансового контроля. Такой подход был нормированный впоследствии в Стратегии развития системы государственного финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти [4] и Концепции развития внутреннего государственного финансового контроля [5].

Сейчас накапливается опыт взаимодействия контрольных органов с институтами государственной власти. Отрабатываются контрольные механизмы, позволяющие эффективно влиять на процессы управления государственными финансами и государственной собственностью. Так, Бюджетным кодексом Украины определено, что на всех стадиях бюджетного процесса осуществляется финансовый контроль и оценка эффективности использования бюджетных средств Счетной палатой и ГлавКРУ (соответственно его полномочиям, определенных законом). Статья 113 Бюджетного кодекса Украины относит осуществление контроля за эффективным использованием средств государственного и местных бюджетов в компетенцию Го-ловКРУ. Но ГлавКРУ не может в силу специфики своей деятельности оценивать принятые управленческие решения относительно эффективности использования государственных средств центральными органами исполнительной власти, в частности Кабинетом Министров Украины. То есть можно утверждать, что оценка эффективности этим органом контроля осуществляется «усеченно», без учета качества управленческих решений, их влияния на эффективное использование средств.

Следует отметить, что механизм осуществления контроля в кодексе не раскрыто, а его содержание не определено. Предполагали, что эти вопросы будут детализированы в Законе Украины «О государственном финансовом контроле в Украине». Но до сих пор не выполнены требования п. 5 «Заключительных положений» кодекс по разработке Закона Украины о государственном финансовом контроле за соблюдением бюджетного законодательства и ответственности за бюджетные правонарушения.

По сути сегодня государственный контроль является обычным набором министерств, ведомств и учреждений, которые выполняют несогласованные, разобщенные и невпорядконые контрольные функции. Эти функции, статус и сферы контрольной деятельности определяют различные законы, указы Президента Украины, постановления правительства и другие нормативно-правовые акты, зачастую не только не обеспечивают системности государственного финансового контроля, а наоборот, приводят к дублированию и параллелизму в его осуществлении. Все это свидетельствует о том, что назрела острая необходимость навести порядок в этой важной сфере государственного управления.

Сейчас в стране сложилась, с одной стороны, чрезмерно разветвленная, а с другой — недостаточно мобильная и дееспособная система органов государственного финансового контроля.

По мнению многих исследователей, высшим органом финансового контроля является Счетная палата Украины, ее региональные управления. До тех пор пока не будет достигнуто взаимопонимание между парламентом, правительством и Президентом Украины относительно этого вопроса, не будет и реального результата. Сегодня даже не делаются попытки создать  комиссию или рабочий орган по разработке общей концепции. Что же нужно сделать чтобы сформировать единую трактовку принципов Концепции, ее опорных положений?

Для этого парламенту следует сформировать рабочую группу или какой другой орган с соответствующими функциями и компетенцией (такое предложение давно внесен Счетной палатой на рассмотрение парламента). Затем, опираясь на Концепцию, создавать законодательную базу регулирования государственного финансового контроля.

Для примера, в России высказывают мнения о необходимость в сформировать под председательством Президента РФ Совет по координации органов государственного контроля. Заместителем или секретарем совета мог бы быть начальник Контрольного управления Президента РФ или Председатель Счетной палаты РФ. А. А. Ахпалов считает, что «для координации деятельности органов государственного финансового контроля может быть создан Координационный совет при Президенте РФ. Председателем Координационного совета должен быть председатель Счетной палаты России ». Возможно, Украине стоит перенять такой опыт?

Актуальным и оправданным является создание при Счетной палате специализированного научно-исследовательского института (кстати такой институт функционирует уже не один год при Счетной палате Российской Федерации), который должен осуществлять методологическое (и программное) обеспечение единой системы государственного финансового контроля в Украине, разработку и внедрение в практику государственного финансового контроля единых стандартов и методик проведения экспертиз проектов бюджетов, методы оценки эффективности национальных и государственных социально-экономических проектов и программ с учетом финансовых рисков; создавать информационную и аналитическую базу для последующего формирования и деятельности региональных управлений Счетной палаты.

Проблема определения места и роли любого органа контроля достаточно сложная и багатоаспек-тная. Ее начала не только в содержательной сути государственного финансового контроля, но и конституционном устройстве Украины.

Очевидно, целесообразно конституционные установления о Счетной палате Украины, Председателя Счетной палаты, устройство Счетной палаты в регионах Украины объединить в отдельную статью Основного закона Украины, аналогично положениям о Конституционном Суде и Прокуратуре Украины. Эти учредительные нормы могли бы содержаться в разделе Конституции Украины, посвященном органам государственного контроля и надзора.

Результативность деятельности Счетной палаты зависит от установления конституционной ответственности органов и организаций, государственных служащих, которые не обеспечили выполнение нормативно установленных параметров (показателей) бюджетов разных уровней и социально-экономических программ и, следовательно, повлекли или могли повлечь убытки для прав, свобод и законных интересов граждан, а также интересов общества и государства в целом. Время, как справедливо отмечают Ю. Дмитриев и Ф. Измайлова, в оценке нарушений самых конституционных норм возникают существенные трудности, особенно это касается так называемых норм принципов, имеющих программно целевой, декларативный характер.

Важнейшей функцией Счетной палаты должна быть разработка предложений по совершенствованию финансового, бюджетного, налогового и таможенного законодательств. Для этого ее целесообразно было бы наделить правом законодательной инициативы.

Именно поэтому аудиторская деятельность Счетной палаты должна иметь важное различие, а именно: предметом проверки Счетной палаты является не только данные финансового контроля, но и управленческого учета, без чего невозможно оценить эффективность и рациональность использования государственных финансов.

Кроме законодательной, среди ведущих функций Парламента Украины, как и любого государства, является контрольная функция. Во-первых, государственный финансовый контроль, осуществляемый в форме внешнего контроля, как мы отмечали выше, дает возможность оценить объективность и достоверность сделанных прогнозов и выполнение макроекономич-ных параметров социально-экономического развития страны исполнительной властью, ход реализации государственных программ и проектов, своевременность и полноту выполнения бюджетных назначений, информацию о выполнении бюджета.

Во-вторых, качество полученной информации во время внешнего финансового контроля имеет непосредственное влияние на решения, принимаемые на ее основе законодательной властью в виде законодательных и иных нормативных правовых актов. Именно поэтому такую ​​важную роль в системе государственного финансового контроля играют органы внешнего финансового контроля.

Основное назначение парламентского контроля заключается в том, чтобы законодательная власть, представляющая народ, ее выбрал, должным контролировала исполнительную власть, наделенную многочисленными полномочиями.

Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета является обязательной частью осуществления Верховной Радой Украины государственной власти, одним из необходимых его полномочий как законодательного органа Украины и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом обществе, которое базируется на принципах верховенства права и разделения властей.

Однако, как показывает анализ, контрольные полномочия украинского парламента в сфере государственного финансового контроля не соответствуют практике развитых стран в этой сфере. Необходимо либо менять Конституцию Украины, или вносить определенные изменения и принимать новые законодательные акты относительно полномочий и парламента, и каждого народного депутата осуществлять контрольные полномочия от имени граждан, которых он представляет.

Определенная ограниченность украинского парламента в вопросах государственного финансового контроля возникает вследствие значительных недостатков в действующей законодательной базе по этому вопросу, что дает основания неоднозначно, а иногда и довольно свободно трактовать роль и место парламента в единой системе государственного финансового контроля.

Парламентский финансовый контроль в Украине находится на начальной стадии освоения форм и методов, применяемых в современной рыночной экономике.

Актуальность постановки вопроса о контрольных функций парламента заключается в том, чтобы обеспечить подконтрольность исполнительной власти, органов ее управления, поскольку исполнительная власть, распоряжаясь общественными ресурсами, всегда стремится расширить свои полномочия и очень болезненно реагирует на любые формы демократического контроля. Общество способно противостоять этому только через достаточно сильный и эффективный парламент, который осуществляет контрольные полномочия, а также через контроль со стороны средств массовой информации, что делает более открытыми действия исполнительной власти.

Ситуация, сложившаяся вокруг реагирования парламентом и органами правопорядка на материалы проверок Счетной палаты, обусловливает необходимость постановки вопроса о делегировании Счетной палате Украины полномочий в сфере принятия мер оперативного реагирования на выявленные нарушения. Речь идет о внесении соответствующих изменений и дополнений в Закон Украины «О Счетной палате Украины».

Меры реагирования на выявленные Счетной палатой правонарушениях относительно использования бюджетных средств, предусмотренных в законе, очень затянуты по процедуре, порядок их четко не определен. А затем, как следствие, они малоэффективны. Так, например, прекращение операций на счетах нарушителя на практике — почти невыполнимая процедура, поскольку занимает несколько месяцев.

Как эффективный выход, способен позитивно повлиять на сложившуюся ситуацию, целесообразно было бы дополнить текст закона о Счетной палате нормами, позволяющими ей в случае выявления нарушений в исполнении бюджетного законодательства принимать в особом порядке решение коллегии Счетной палаты о списании в безакцептном (бесспорном ) порядке бюджетных средств со счетов нарушителей бюджетного процесса в пользу государственного бюджета или получателей средств государственного бюджета в объеме допущенных нарушений.

Сегодня для ликвидации «черных» дыр в управлении государственными финансами необходима тесная взаимодействие парламента со Счетной палатой. Взаимодействие Счетной палаты с парламентом закреплена Конституцией Украины, которая относит формирование Счетной палаты к ее компетенции. Верховная Рада Украины выбирает Председателя Счетной палаты и ее главных контролеров (число их не определено ни одним нормативно-правовым актом).

Однако следует заметить, что во внешнем контроле присутствуют лишь элементы парламентского контроля. Когда парламент обращается в Счетную палату с вопросом проведение всевозможных проверок, она становится инструментом реализации парламентского контроля. Счетная палата по закону не имеет права предписывать организациям и учреждениям обязательных действий по их устранению, она не обладает статусом и функциями исполнительного органа власти. Поэтому реализация решений Счетной палаты не может быть обеспечена непосредственно. Она направляет информацию о выявленных нарушениях в парламент, который обладает полномочиями для принятия необходимых мер. Вместе с представлениями, которые направляют руководителям проверенных объектов, это должно способствовать устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе. Однако такой механизм не конкретизирован действующим законодательством, а направление отчетов о проведенных контрольных мероприятиях в Верховную Раду Украины как правило имеет чисто информационный характер и не приводит к соответствующим экономических и юридических последствий.

Взаимодействие Счетной палаты с парламентом происходит достаточно сложно. По итогам проверок соответствующие решения, как правило, не принимают, материалы используются избирательно, политически мотивировано и с учетом соответствующей политической конъюнктуры. Крупные финансовые нарушения редко становятся предметом обсуждения Верховной Рады Украины.

Для эффективного парламентского контроля за управлением государственного финансового контроля необходимо, чтобы парламент по материалам проверок Счетной палаты принимал адекватные решения, давал бы соответствующие общественно-политические оценки серьезным нарушением финансовой дисциплины. Общество имеет право знать, насколько эффективно расходуются государственные средства, кто собственно нарушает финансовую дисциплину.

Используя опыт зарубежных стран было бы целесообразно принять общую Программу взаимодействия Верховной Рады Украины со Счетной палатой Украины относительно повышения эффективности государственного финансового контроля в Украине. Основной целью этой Программы должна быть ее направленность на создание четкой системы взаимодействия между парламентом и главным контрольным органом страны, который обяжет парламентариев оперативно реагировать на выявленные нарушения в расходовании государственных средств. Содержание Программы по повышению эффективности государственного финансового контроля и бюджетного законодательства должен предусматривать частности разработку Правительством Украины при участии Счетной палаты законопроекта, направленного на повышение действенности как внешнего так и внутреннего государственного контроля.

Ссылка на основную публикацию
Adblock detector