Теоретические основы государственного управления

Для обеспечения благополучия общества в целом и каждого гражданина в частности, эффективного функционирования экономики и демократической деятельности государства очень важна слаженная работа системы государственного управления. Для выяснения этого процесса необходимо, прежде всего, раскрыть содержание таких базовых понятий как «управление» и «государственное управление».

Существует много определений термина «управление», употребляющих зависимости от сферы применения. Управления существует в физических, химических и биологических явлениях, технологических и политических процессах, а также во взаимодействии различных сил во Вселенной. Например, кибернетики определяют управление как перевод объекта (какой системы) в новое состояние для изменения состояния объекта управления и достижения цели системы. Однако, по нашему мнению, это определение не вполне отражает суть общественных отношений, поскольку существование индивидуальных правовых актов может воздействовать на систему в целом, а лишь на определенного индивида.

В общей трактовке термин «управление» используется как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимосвязей и взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества или самого человека. Следовательно, можем определить управления как целенаправленное воздействие субъекта на объект.

Существует два основных способа упорядочения взаимосвязей между элементами любой системы и ее функционированием — саморегуляция и управления. Саморегуляция осуществляется без применения внешних сил, благодаря программе, которая заложена природой на основе объективных закономерностей. Управление всегда осуществляется в системах «человек-природа», «человек-техника», «лю-дина-человек» и других, где первичным руководящим элементом является человек и созданы они (системы) для обеспечения и обслуживания интересов человека. То есть, любая система или явление природы приобретает значение для человека только в связи с его потребностями, интересами и целями. Управление начинается тогда, когда явления и процессы отражают интересы, сознательные принципы, цели, силу воли и энергию человека. Возведение управления лишь к осознанным актов человеческого поведения нецелесообразно, поскольку некоторые управленческие действия людей осуществляются спонтанно, без глубинного осознания возможных негативных последствий.

Управление осуществляется в зависимости от объекта. Выделяют разные виды управления — техническое (объектом являются машины и механизмы), биологическое (объект — новые сорта растений и породы животных, продукты растительного и животного происхождения и т.д.) и социальное (общественное) — управление людьми. Самым сложным видом является социальное управление, поскольку именно в его рамках осуществляется также и биологическое, и техническое управление. Существование человеческих сообществ в условиях ограниченных природных ресурсов вызывает необходимость создания и использования соответствующих средств — транспорта, связи, строительства, а также новых биологических систем, предназначенных для обеспечения населения прежде продуктами питания.

Но сложность социального управления обусловлена ​​не столько наличием в ее пределах биологического и технического управления, сколько сложностью общественных отношений. Существование у многих людей общих и индивидуальных интересов объективно требует согласования этих интересов ради достижения общей цели — обеспечения жизнедеятельности всех членов социума.

Управление — это свойство, внутренне присущая обществу на любом этапе его развития, поскольку среди объективных закономерностей его существования и развития является потребность постоянного упорядочения, то есть воздействия на него. Именно управления и осуществляет такое воздействие. Наконец, возникновение властных отношений в обществе было неизбежным, поскольку всегда возникает потребность в организации управления.

Следовательно и субъектами, и объектами социального управления являются люди и их сообщества. Предметом социального управления могут быть различные материальные вещи, технические средства, технологические процессы или духовные ценности, однако сторонами в отношениях управления выступают только люди.

Наиболее распространенной классификацией социального управления является выделение по признаку характера деятельности субъектов управления таких видов:

а) государственное управление (субъект управления — государство и его органы),

б) самоуправляющееся или муниципальное управление (субъект управления — органы местного самоуправления),

в) общественное управление (субъект управления — органы общественных организаций, других объединений граждан),

г) корпоративное управление (субъект управления — органы хозяйственных обществ и объединений предприятий).

Понятие государственного управления чрезвычайно многозначное и сложное, а значит существует много подходов к его определению. Как отмечает А. Бандурка, «цели всеобъемлющего определения государственного управления пока не достигнуто и в работах зарубежных ученых, и вряд ли она достижима вообще, но связано это не с недостаточностью научных усилий, а с самой сущностью управления, которое столь многозначительное ( относительно задач, функций, форм и методов деятельности), все это невозможно охватить одной дефиницией, но можно определить с помощью освещения его типичных признаков ».

В. Аверьянов также отмечает, что в отечественной и зарубежной юридической литературе еще не сложилось устойчивого и общепринятого понятия государственного управления. В советской правовой науке доминирующим считали положение, согласно которому государственное управление рассматривали как управление людьми. Однако государство управляет не только людьми, но и вещественными элементами производственного и духовной жизни человека — природными, материальными и финансовыми ресурсами, территориями, материальными объектами культуры, то есть всеми теми вещами, которые находятся в ее распоряжении.

Постепенное разгосударствление и демонополизация экономики, а также появление рыночного механизма саморегулирования не освобождает государство от необходимости осуществлять широкие экономические, социально-культурные и другие общие и специальные функции, а обязывает выполнять их в других формах и с помощью других методов: содействие образованию рынке капитала , жилья, ценных бумаг, прогнозирование, налоговая, кредитная и дотационная политика, льготное квотирования, поощрение научно-технического прогресса и т.п., т.е. государственное регулирование экономики не имеет ничего общего с директивными методами командно-административного управления. Властно-принудительный характер государственного управления в рыночных условиях качественно меняется, хотя и сохраняет свою принципиальную природу (речь идет о властную природу, поскольку ее истоками является государственная воля). Следовательно, осуществление общих функций, обслуживание общественных потребностей не исключает применения властно-регулирующих и принудительных мер государственного управления, но они составляют лишь вспомогательную основу содержания этой деятельности.

На протяжении многих лет шла дискуссия между сторонниками широкого и узкого понимания понятия государственного управления. Как справедливо отметил В. Аверьянов, каждое из них оправдано только на четко определенном теоре-тико-познавательном уровне использования этого понятия, поэтому в каждом случае должно быть соответствующее методологическое обоснование. Именно поэтому на уровне рассмотрения об-носоциальнои системы управления целесообразно применять широкую трактовку государственного управления, которое сводит его к совокупности всех видов деятельности органов государства есть означает фактически все формы реализации государственной власти в целом. Это позволяет отграничить государственные субъекты управленческого воздействия от негосударственных субъектов. Для такого толкования целесообразно использовать термин «государственное благоустройство (или регулирование) общественных процессов», поскольку это предусматривает определение всей совокупности направлений и форм реализации власти со стороны государства и в интересах организующего влияния на жизнедеятельность общества.

В узком смысле государственного управления государство рассматривают не вообще, а дифференцированно — как совокупность государственных органов, между которыми распределены различные виды деятельности государства. Следовательно государственное управление в узком смысле отражает относительно самостоятельный вид деятельности государства, его осуществляет определенная часть государственных органов.

В отечественной науке было четыре относительно самостоятельные виды деятельности государства — государственное управление, осуществление собственно государственной власти (деятельность Советов народных депутатов (депутатов трудящихся всех уровней), правосудия и прокурорский надзор, однако после провозглашения независимости в Украине было внедрено конституционный принцип разделения государственной власти и новую классификация видов государственной деятельности: осуществление законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 6 Конституции Украины).

В Конституции Украины отдельного подразделения под названием «Государственное управление» нет, а вместо употребляется понятие «государственная власть» и «местное самоуправление». По нашему мнению, целесообразно сослаться на статью 38 Основного Закона: «Граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органов местного самоуправления». Здесь употреблен термин «управление государственными делами».

Все же отсутствие в новой законодательно определенной классификационной схеме «государственного управления» еще не значит, что само явление «государственное управление», а значит и соответствующая категория, исчезает из содержания государственной деятельности. Напротив, государственное управление как специфическая деятельность государственных органов не только сохраняется, но и приобретает весомое значение в условиях общей трансформации роли государства в гражданском обществе.

Можно согласиться с позицией В. Аверянова, самое узкое понятие государственного управления должна быть основным в административном праве, поскольку реальной необходимости в использовании здесь еще одного — широкого — понимание государственного управления просто нет.

Н. Глазунова определяет государственное управление как целенаправленное организующей-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

По нашему мнению, государственное управление можно определить как целенаправленное воздействие органов государства на жизнедеятельность общества.

Государственное управление имеет ряд специфических свойств:

  1. субъектом управления является государство;
  2. государственное управление опирается на властные полномочия и распространяется на все общество;
  3. по характеру и объему управленческих явлений государственное управление охватывает решения общих дел, согласование действий всех граждан, защита общего интереса, удовлетворения потребностей общества, а не определенных граждан и социальных групп;
  4. государственное управление содержит не только комплекс методов и средств правовых, политических, экономических (регулирования, согласования, убеждения, стимулирования и т.д.), но и принуждение с помощью правоохранительных органов.


Можно согласиться с В. Цветковым, который рассматривает структуру государственного управления с позиции теории организации, выделяя в ней определенные структурные элементы: объекты и субъекты управления. Между ними существует имманентная взаимодействие, которое охватывает две крупнейшие группы субъектно-объектных отношений: субординацийных и координационных.

Согласно Концепции административной реформы в Украине, государственное управление — это «вид деятельности государства, заключающейся в осуществлении ее управленческого, т.е. организующего влияния на те сферы и отрасли общественной жизни, которые требуют определенного вмешательства государства путем использования полномочий исполнительной власти. В то же время государственное управление осуществляется и за пределами функционирования исполнительной власти, например, на уровне государственных предприятий, учреждений и организаций. Благодаря этому понятие «государственное управление» по содержанию является более широкое, чем понятие «исполнительная власть».

Исполнительная власть — это одна из трех ветвей государственной власти, которая в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти должна разрабатывать и воплощать государственную политику по обеспечению выполнения законов, управления сферами общественной жизни, прежде всего, государственным сектором экономики.

Государственное управление, хоть и является отдельным видом деятельности государства, однако не является исключительной прерогативой какого-то одного вида государственных органов. Государственное управление в том или ином объеме проявляются в деятельности различных государственных органов, принадлежащих к законодательной, исполнительной или судебной власти. Однако, для органов исполнительной власти государственное управление является ведущим направлением деятельности, ведь именно эта ветвь власти по своей природе имеет управленческую направленность. По мнению В. Аверьянова, с которой соглашается автор, выявление содержательной связи исполнительной власти с государственным управлением, обязательной предпосылкой правильного понимания сути как самой исполнительной власти, так и государственного управления.

В рамках деятельности органов исполнительной власти государственное управление осуществляется:

  • в процессе реализации их полномочий по управляемых объектов внешнего общественного (экономического, социального и т.п.) среды;
  • в процессе выполнения местными государственными администрациями полномочий органов местного самоуправления, делегированных соответствующими местными советами, учитывая, что исполнительной власти эти полномочия первично не принадлежат;
  • в процессе руководства высшими органами исполнительной власти работой нижестоящих органов;
  • • в процессе руководства работой государственных служащих внутри каждого органа (его аппарата) исполнительной власти (последние два направления относятся к упоминавшейся ранее внутренне организационной сферы);


Все же, не следует забывать, что ряд полномочий исполнительной власти (предоставления управленческих услуг, взимание налогов и других обязательных сборов, применение мер административного принуждения (административных взысканий к правонарушителям т.д.) хотя и способствует реализации управленческого воздействия, однако не содержат признаков прямого государственного управления.

Что же касается законодательной и судебной ветвей власти, а также остальных государственных органов (органов прокуратуры, Счетной палаты, Высшего совета юстиции и т.д.), осуществление государственного управления имеет вспомогательное значение по их основных задач и функций, поскольку ограничивается сугубо внутренне организационными пределами. Относительно этих структур государственное управление имеет производный, в определенной степени обслуживающий характер. Несмотря на это, мы не имеем права игнорировать этот вид государственного управления.

Вне деятельности органов исполнительной власти государственное управление осуществляется:

  • внутри аппаратов любых других (кроме органов исполнительной власти) государственных органов — в процессе руководства работой государственных
  • служащих (например, в аппарате парламента, судов, органов прокуратуры);
  • внутри государственных предприятий, учреждений, организаций — в процессе руководства работой персонала их администраций (первые два направления касаются упомянутого внутренне организационного управления);
  • со стороны соответствующих уполномоченных государством субъектов в процессе управления государственными корпоративными правами;
  • со стороны различных совещательных органов, образуемых государственными органами (например, Президентом Украины), в части выполнения предоставленных им организационно — распорядительных полномочий в отношении других органов и должностных лиц.


А. Бандурка соглашается с тем, что существует разница между понятиями «государственное управление» и «исполнительная власть», однако автор полемизирует с позицией В. Аверьянова по изъятию последних из списка управленческих отношений, связанных с реализацией многих полномочий исполнительной власти, частности в нормотворческой деятельности, предоставление административных услуг, взимание налогов или других сборов, применение мер административного принуждения к правонарушителям. По мнению А. Бандурки, во всех этих случаях речь идет о специфическом государственное управление. Исследователь проводит параллели с административным правом Германии, где в зависимости от способов государственно-властного воздействия на граждан, традиционно разделяют обязывающий государственно-властное влияние (вмешательство) и позитивное (разрешение) управление по предоставлению публичных услуг гражданам.

Дельным позиция А. Бандурки. Время имеет определенный смысл и позиция В. Аверьянова, поскольку в указанных сферах (сбор налогов, другие выплаты) государственное управление четко не просматривается.

Следует отметить, что существует определенная тенденция к изменению терминологии, поскольку в последних научных работах подчеркнуто преимущественно в характере административно-правовых отношений не управленческие признаки, а признаки так называемой «публично — сервисной» деятельности, т.е. деятельности государства и органов местного самоуправления по обеспечению такого порядка их взаимодействия с населением, конкретными частными (физическими и юридическими) лицами, при котором последние способны эффективно реализовывать свои права и законные интересы. Позитивом этого термина является подчеркивание подчиненном положении государства относительно человека и гражданина. Но пока эта терминология не является общепринятой в украинской правовой науке.

Некоторые авторы считают, что следует отказаться от традиционного для украинской и частично иностранной научной литературы (стран СНГ) употребление термина «государственное управление» как обозначение деятельности исполнительной власти. Зато исследователи предлагают употреблять термин «государственная администрация». Такая позиция имеет определенную логику, но не является приемлемой, поскольку вносит путаницу как в науку административного права, так и в законодательство, которое использует термин «администрация» для обозначения различных уровней органов исполнительной власти.

В странах с континентальной системой административного права, в частности во Франции, был разработан научный термин «публичная администрация», который впоследствии был воспринят административно-правовой наукой подавляющего большинства стран мира, и хотя в научной литературе его переводят словами «государственное управление», однако понятие публичной администрации не тождественно понятию государственного управления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. Публичная администрация — это организация и деятельность органов и учреждений, которые подчинены политической власти и обеспечивают выполнение законов, действуя в публичных интересах, и наделены прерогативами публичной власти.

А. Бандурка отмечает, что в общественных науках термин «регулирование» употребляют в более широком смысле, чем термин «управление», поскольку первым сказывается родовое понятие, а вторым — видовое. В последнее время такая трактовка все чаще переносится и на правовые отношения по руководству различными объектами, особенно экономическими процессами. Однако такое толкование неприемлемо, по крайней мере относительно сферы действия права, ведь правовое регулирование должно управленческую природу.

Понятие «управление» означает преимущественно внешний, то есть от постороннего субъекта, воздействие на систему, влияние, которое является фактором сохранения и стимулирования определенной направленности развития или саморазвития системы. Все же А. Бандурка отмечает, что разница между государственным управлением и государственным регулированием значительной степени условна, поскольку управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет.

Следовательно, регулирование допускает возможность и / или предусматривает создание необходимых условий для самостоятельной, в частности спонтанной, действия внутренних механизмов функционирования и развития системы. Поэтому эти понятия отличаются степенью детерминированности последствия воздействия или управленческого, то регулятивного.

Управляющее воздействие более жестко детерминировано, а регулятивный менее жестко, то есть «мягко» детерминирован. Поэтому по признаку степени детерминированности влияния, прежде всего его результата, управления и регулирования можно сравнивать как видовое и родовое понятие.

В Концепции административной реформы в Украине (далее — Концепции) в системе государственного управления определяют следующие составные элементы:

а) субъекты управления (органы исполнительной власти),

б) объекты управления (сферы и отрасли общественной жизни, находящихся под организующим воздействием государства),

в) управленческая деятельность (процесс), то есть определенные общественные отношения, через которые реализуются многочисленные прямые и обратные связи между субъектами и объектами управления.

По нашему мнению, именно такое определение системы государственного управления является наиболее оптимальным, поскольку учитывает его важные составляющие.

Основное противоречие государственного управления заключается в том, что соответствие субъекта и объекта управления никогда не бывает абсолютно полной, поскольку оно и устанавливается, и нарушается одновременно. Эта бесконечная проблемная ситуация время от времени обостряется и решается определенными перестройками или менее глобальными изменениями. Также возможны различные отклонения от нормальной поддержки соответствия:

а) управленческая система в своем развитии слишком отстает от той, которой управляет, тогда в функционировании последней или доминирует стихий
НЕ начало, то и развитие сдерживается устаревшими организационными формами, то есть управленческая система приобретает консервативного,
застойного характера (например, СССР во времена застоя),

б) управленческая система в своем развитии забегает слишком вперед, несмотря на достигнутое состояние и закономерный ход процессов,
которыми управляют, и тогда возникают неестественные, иногда безобразные формы управления, как субъективизм.

Окончательной целью управленческой системы является не собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов и ожиданий. В этом уникальность и особая значимость связей государственного управления с обществом, поскольку внешняя среда, т.е. среда существования системы госуправления — это то первичное (факторы экономической, политической, правовой, культурной и духовной сфер), что непосредственно влияет на процесс управленческих решений, поставляет его ресурсами или блокирует управленческие решения в случае неготовности к нему общества. Поэтому подходящим является утверждение В. Цветкова о том, что «кризис украинского общества — это в значительной степени кризис управления».

Здесь важны два фактора. Во-первых, управленческие решения должны опережать и определять управленческие действия, иначе система управления и государство в целом трудно назвать правовыми, во-вторых, управленческая система способна стабильно функционировать только как открытая система по признаку «вход-выход», когда каждому сигналу, что означает вход системы, отвечает отзыв — выходной сигнал. Степень открытости зависит как от объективных (естественные ограничения, обусловленные необходимостью соблюдать государственной, служебной, профессиональной тайны), так и субъективных факторов (бюрократические ограничения).

Н. Глазунова выделяет шесть сущностных подсистем (элементов) системы государственного управления, которые разделяет и автор статьи: ин-онная, нормативно-правовая, коммуникативная, функционально-структурная, профессионально-кадровая и профессионально-культурная. Однако перечень этих систем не является исчерпывающим, тем более что сама исследовательница допускает возможность выделения и других подсистем, в частности научно-технологической.

Имеет определенную правильность позиция Н. Онищенко о том, что общая структура системы государственного управления обязательно включает такие элементы (подсистемы): а) объект управления, б) информационная система, позволяющая получить сведения об управляемых координаты (фазовые координаты) объектом правления, в) формирователь управления — система, с использованием информации о состоянии объекта формирует управленческие решения, г) исполнительную систему, через механизм управления осуществляет воздействие на объект управления.

В. Аверьянов пишет о тройном смысловую нагрузку понятие «система власти»: 1) фиксирование обособленности определенной группы государственных органов, входящих в конкретной системы, от всех других видов органов, 2) определение вполне определенного субъективного состава определенной системы, 3 ) подтверждение существования в совокупности этих субъектов (государственных органов) определенных признаков, присущих социальным системам (единство целевого назначения, функциональная самодостаточность, иерархичность внутренней организации, субординация взаимосвязей между структурными звеньями и т.д.).

Основным субъектом исполнительной власти является аппарат государственного управления. Это сложная система органов государственного управления, находящихся между собой в различных связях и отношениях и выполняют основные задачи и функции государства через повседневную и оперативную управленческую деятельность. Следует различать аппарат государственного управления в широком смысле, т.е. как систему органов, и аппарат органов, т.е. подразделения работников, организационно обеспечивают основную деятельность соответствующих органов, не совершая непосредственно их властные полномочия.

Объектом управления являются различные формы общественных отношений, связей, поведения и деятельности людей, на которые направленное воздействие субъекта управления. Объект управления всегда находится в диалектической взаимосвязи с субъектом. Эта связь проявляется в частности в том, что объект управления в некоторой мере продуктом деятельности субъекта управления. Объектом управления может быть и субъект управления, если он находится на низшей ступени иерархии управления. Отношении общества в целом, его конкретных, относительно самостоятельных ячеек, то эти образования определенной степени могут быть одновременно и объектом, и субъектом управления. Объект, выполняя роль относительно самостоятельного субъекта, может не выполнить явно неправильное, необгрунтова-не решение, — он может побудить субъект управления скорректировать или вообще отменить такое решение [15, с. 45-46].

В этой связи целесообразно рассмотреть объект управления в ракурсе административной реформы. Административная реформа — «это вид политико-правовой реформы, осуществляемой в сфере исполнительной власти и затрагивает как ее организационной структуры, функций, кадрового обеспечения, так и взаимоотношений с местным самоуправлением».

Согласно Концепции административной реформы в Украине, стержневым объектом реформирования является аппарат государственного управления — система органов исполнительной власти. Концепция предусматривала, что на первом этапе административной реформы должны быть реформированными Кабинет Министров Украины, система центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ) и государственная служба. То есть именно Кабинет Министров Украины, ЦОИВ и государственная служба является объектами административного реформирования.

Что же касается субъектов административной реформы, то здесь прослеживаем интересный диалектическая связь с объектами, то есть на определенном этапе объекты реформирования становятся субъектами этого процесса. Основал реформирования Указ Президента Украины «О создании Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы», а потому, по нашему мнению, именно глава государства стал первичным субъектом административной реформы. С тех пор и доныне Президент Украины остается активным субъектом административной реформы, поскольку за период от 1998-го по настоящее время он издал целый ряд указов, которые касались тех или иных аспектов реформирования государственного управления в Украине.

Положения Концепции предусматривали прежде всего ряд структурных изменений в составе Кабинета Министров Украины и центральных органов исполнительной власти, т.е. именно последние были объектом реформирования. После ряда указов Президента Украины частично реформирован Кабинет Министров Украины сам приступил к реформационных преобразований в своих структурах. Кабинет Министров превратился из объекта административной реформы в субъекте.

Все же не следует забывать, что преобразования объекта в субъект не означает, что он таковым остается. Сложность субъектно-объектных отношений заключается в том, что орган государственного управления может быть одновременно субъектом и объектом. Так, скажем, Кабинет Министров Украины, хотя и стал субъектом реформирования отношении подконтрольных ему органов, однако остается объектом отношении Президента Украины. Верховная Рада Украины постоянно является субъектом административной реформы.

Активным субъектом реформирования, согласно положениям Концепции административной реформы в Украине, должна стать Верховная Рада Украины, поскольку именно за ней закреплялся приоритет регулирования административной реформы. Но Верховная Рада Украины не смогла стать активным субъектом административной реформы, только время от времени она принимала определенные законы, которые влияли на ход реформирования. Кроме Кабинета Министров Украины и ЦОИВ, к объектам реформы относятся также местные государственные администрации, как государственная служба, территориальное устройство и местное самоуправление.

Ссылка на основную публикацию
Adblock detector