Межбюджетные трансферты и местные бюджеты

Финансовое состояние многих муниципальных образований на сегодняшний день не является удовлетворительным, что во многом связано с проблемами формирования доходных частей местных бюджетов. Суммарные налоговые и неналоговые поступ­ления в местные бюджеты не покрывают расходы на закрепленные за местной властью социальные обязательства. В подобной ситуа­ции большое значение приобретают межбюджетные трансферты, под которыми в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые дру­гому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года предусматривается создание многоуровневой системы финансо­вой поддержки муниципальных образований. Муниципальные образования будут получать финансовую помощь из фондов фи­нансовой поддержки поселений, муниципальных районов (город­ских поселений). В целях финансовой поддержки поселений воз­можно образование районных фондов финансовой поддержки поселений. Следует отметить, что в переходный период, который был установлен Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении из­менений в части первую и второю Налогового кодекса Россий­ской Федерации и признании утратившими силу некоторых зако­нодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» от 12 октября 2005 г. , до­пускается использование особого порядка распределения средств фондов финансовой поддержки, позволяющего учитывать пока­затели фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.

В бюджете субъекта федерации в целях предоставления ме­стным бюджетам субсидий для долевого финансирования инве­стиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения может создаваться фонд муниципаль­ного развития субъекта Российской Федерации. Отбор инвести­ционных программ и проектов, а также муниципальных образо­ваний, которым предоставляются указанные субсидии, будет осуществляться в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Для долевого финансирования приори­тетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования соци­альных расходов, условия предоставления и расходования субси­дий из которого будут также устанавливаться законом субъекта федерации.

С одной стороны, наличие стольких источников финансовой помощи муниципальным образованиям следует оценить положи­тельно, но, с другой стороны, создание такого числа фондов, мо­жет привести к распылению финансовых средств и, в конечном итоге, к их нехватке. Другим негативным моментом может стать возникновение финансовой зависимости поселений от муници­пальных районов. Так как дотации из районного фонда финансо­вой поддержки в бюджеты поселений предоставляются в соот­ветствии с правовыми актами представительного органа муници­пального района, то эти акты, безусловно, оказывают влияние на формирование бюджетов поселений. А в судебной практике слу­чаи, когда одни муниципальные образования получали право ре­гулировать бюджеты других муниципальных образований, рас­ценивались как не допустимое соподчинение муниципальных образований.

Имеются замечания и к порядку предоставления финансо­вой помощи, закрепленному в Бюджетном кодексе Российской Федерации после внесения в него изменений Федеральным зако­ном от 20 августа 2004 г. Так, дотации из регионального фонда поддержки поселений и муниципальных районов могут быть за­менены полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Однако такая замена может оказаться выгодной не для всех муниципальных образований. В выигрышном положении могут оказаться муни­ципальные образования, где проживают люди, получающие ста­бильные и высокие доходы. И хотя норматив рассчитывается по единой методике с учетом прогнозируемого поступления средств от указанного налога, стопроцентной точности прогноза достичь вряд ли удастся по целому ряду причин (несовершенство методи­ки расчета, миграция населения и т. д.). Возможность возникно­вения подобной ситуации предусматривается даже в статьях 137, 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где указано, что потери бюджета в связи с получением средств по дополнитель­ному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации компенсации и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат. Выходом из этого положения могло бы стать закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений о необходимости учета мнения органов местного са­моуправления при замене дотаций дополнительными норматива­ми отчислений от налога на доходы физических лиц.

Главным условием предоставления межбюджетных транс­фертов из бюджетов субъектов Российской Федерации является соблюдение соответствующими органами местного самоуправле­ния бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации. В случае предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, у которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) на­логовых доходов по дополнительным нормативам в общем объе­ме собственных доходов превышала 50 процентов, законом субъ­екта Российской Федерации могут быть установлены и дополни­тельные условия предоставления средств. Наличие подобных по­ложений объясняется сложностью финансового состояния муни­ципального образования, бюджету которого предоставляется фи­нансовая помощь. Однако введение большого числа дополни­тельных критериев предоставления средств может в ряде случаев только ухудшить ситуацию. Поэтому органам государственной власти субъектов федерации необходимо проанализировать по­следствия закрепления в законодательстве каждого из вводимых условий предоставления финансовой помощи и бюджетных кре­дитов бюджетам муниципальных образований.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены процедуры, которые никак не ведут к увеличению заинтересо­ванности в укреплении доходной базы местных бюджетов. Так, в пункте 5 статьи 60 указано, что законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на оче­редной финансовый год может быть предусмотрено перечисле­ние субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений. В случае невыполнения органами местного самоуправления указанных требований зако­ном субъекта Российской Федерации предусматривается сниже­ние для данного муниципального образования нормативов отчис­лений от федеральных и региональных налогов и сборов, нало­гов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет субъекта Российской Федерации средств в размере указанной субвенции, а в случае их недостаточности — централизация части доходов от местных налогов в пределах, не превышающих размера указанной субвенции. По мнению С. А. Авакьяна, подобное изъятие части доходов или очень гуманно по отношению к тем, кто может просто не работать и за счет этого жить, или кто-то решил включить эту норму в Закон, чтобы по­смотреть, что из этого получится. Конечно, можно понять зако­нодателя, беспокоящегося обо всех муниципальных образовани­ях, однако наличие такой нормы, с одной стороны, может спо­собствовать развитию иждивенческих настроений, а с другой стороны, потере интереса в увеличении налогового потенциала в муниципальных образованиях.

Как видно, механизм финансовой поддержки муниципаль­ных образований требует совершенствования. В этой связи даль­нейшее законодательное регулирование вопросов финансовой помощи местным бюджетам, как на федеральном, так и на регио­нальном уровне должно производиться с учетом интересов мест­ного самоуправления.