Финансовое состояние многих муниципальных образований на сегодняшний день не является удовлетворительным, что во многом связано с проблемами формирования доходных частей местных бюджетов. Суммарные налоговые и неналоговые поступления в местные бюджеты не покрывают расходы на закрепленные за местной властью социальные обязательства. В подобной ситуации большое значение приобретают межбюджетные трансферты, под которыми в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года предусматривается создание многоуровневой системы финансовой поддержки муниципальных образований. Муниципальные образования будут получать финансовую помощь из фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских поселений). В целях финансовой поддержки поселений возможно образование районных фондов финансовой поддержки поселений. Следует отметить, что в переходный период, который был установлен Федеральным законом «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и второю Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» от 12 октября 2005 г. , допускается использование особого порядка распределения средств фондов финансовой поддержки, позволяющего учитывать показатели фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.
В бюджете субъекта федерации в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ развития общественной инфраструктуры муниципального значения может создаваться фонд муниципального развития субъекта Российской Федерации. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, будет осуществляться в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов, условия предоставления и расходования субсидий из которого будут также устанавливаться законом субъекта федерации.
С одной стороны, наличие стольких источников финансовой помощи муниципальным образованиям следует оценить положительно, но, с другой стороны, создание такого числа фондов, может привести к распылению финансовых средств и, в конечном итоге, к их нехватке. Другим негативным моментом может стать возникновение финансовой зависимости поселений от муниципальных районов. Так как дотации из районного фонда финансовой поддержки в бюджеты поселений предоставляются в соответствии с правовыми актами представительного органа муниципального района, то эти акты, безусловно, оказывают влияние на формирование бюджетов поселений. А в судебной практике случаи, когда одни муниципальные образования получали право регулировать бюджеты других муниципальных образований, расценивались как не допустимое соподчинение муниципальных образований.
Имеются замечания и к порядку предоставления финансовой помощи, закрепленному в Бюджетном кодексе Российской Федерации после внесения в него изменений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. Так, дотации из регионального фонда поддержки поселений и муниципальных районов могут быть заменены полностью или частично дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Однако такая замена может оказаться выгодной не для всех муниципальных образований. В выигрышном положении могут оказаться муниципальные образования, где проживают люди, получающие стабильные и высокие доходы. И хотя норматив рассчитывается по единой методике с учетом прогнозируемого поступления средств от указанного налога, стопроцентной точности прогноза достичь вряд ли удастся по целому ряду причин (несовершенство методики расчета, миграция населения и т. д.). Возможность возникновения подобной ситуации предусматривается даже в статьях 137, 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где указано, что потери бюджета в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации компенсации и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат. Выходом из этого положения могло бы стать закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений о необходимости учета мнения органов местного самоуправления при замене дотаций дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.
Главным условием предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации является соблюдение соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах Российской Федерации. В случае предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований, у которых в двух из трех последних отчетных лет суммарная доля дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов, законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены и дополнительные условия предоставления средств. Наличие подобных положений объясняется сложностью финансового состояния муниципального образования, бюджету которого предоставляется финансовая помощь. Однако введение большого числа дополнительных критериев предоставления средств может в ряде случаев только ухудшить ситуацию. Поэтому органам государственной власти субъектов федерации необходимо проанализировать последствия закрепления в законодательстве каждого из вводимых условий предоставления финансовой помощи и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены процедуры, которые никак не ведут к увеличению заинтересованности в укреплении доходной базы местных бюджетов. Так, в пункте 5 статьи 60 указано, что законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений. В случае невыполнения органами местного самоуправления указанных требований законом субъекта Российской Федерации предусматривается снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), до уровня, обеспечивающего поступление в бюджет субъекта Российской Федерации средств в размере указанной субвенции, а в случае их недостаточности — централизация части доходов от местных налогов в пределах, не превышающих размера указанной субвенции. По мнению С. А. Авакьяна, подобное изъятие части доходов или очень гуманно по отношению к тем, кто может просто не работать и за счет этого жить, или кто-то решил включить эту норму в Закон, чтобы посмотреть, что из этого получится. Конечно, можно понять законодателя, беспокоящегося обо всех муниципальных образованиях, однако наличие такой нормы, с одной стороны, может способствовать развитию иждивенческих настроений, а с другой стороны, потере интереса в увеличении налогового потенциала в муниципальных образованиях.
Как видно, механизм финансовой поддержки муниципальных образований требует совершенствования. В этой связи дальнейшее законодательное регулирование вопросов финансовой помощи местным бюджетам, как на федеральном, так и на региональном уровне должно производиться с учетом интересов местного самоуправления.