ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ КОНСОЛИДАЦИИ

В статье предпринята попытка комплексного рассмотрения наиболее характерных проблем становления современного рос­сийского федерализма на примере Восточной Сибири, где до недавнего времени сосуществовали 4 из 6 видов субъектов РФ: республики, край, области, национальные автономные округа. Исследованию некоторых аспектов специфики их территори­ально-административного устройства, выстраивания отноше­ний с федеральным центром, сложившемуся на местном уров­не видению статуса субъекта РФ и практики закрепления его в нормативно-правовой базе соответствующих субъектов, этно- политического фактора посвящена эта статья. Наряду с этим рассматриваются и проявления наиболее значимых в обще­российском масштабе проблем формирования федеративных отношений на примере Восточносибирского региона: «парад суверенитетов», асимметрия правового статуса субъектов РФ, существование сложносоставных субъектов, предлагаемые и реализуемые модели укрупнения регионов.

До недавнего времени восточносибирский регион не рас­сматривался в качестве особо проблемной зоны развития рос­сийского федерализма. Между тем — это во многом уникаль­ный регион, где еще совсем недавно были представлены 4 из 6 видов субъектов федерации, и практически ни одна из обнару­жившихся в постсоветский период тенденций федеративного строительства не обошла его стороной. В рамках статьи можно попытаться лишь обозначить круг этих проблем, до сих пор не ставших предметом комплексного исследования.

1. Парад суверенитетов. Начало этого процесса во многом предопределил Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграни­чении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федера­ции», согласно которому автономные республики РСФСР были признаны субъектами СССР. Последовавший вслед за этим распад Советского Союза создал предпосылки для осознания многими республиками себя в качестве суверенных государст­венных образований, что в дальнейшем получило закрепление в принятых ими Конституциях. Наиболее значительные про­тиворечия, связанные со стремлением обоснования государст­венного суверенитета, в конституциях республик, находящих­ся на территории восточной Сибири, можно свести к следую­щим:

Конституционно-правовой статус республики в соста­ве РФ и положения относительно возможности изменения статуса республики в составе Российской Федерации:

•                        Бурятия — «РБ есть суверенное государство в составе РФ» (чЛ ст. 1); «РБ обладает всей полнотой государственной власти на своей территории» (чЛ ст. 64). «Изменение госу­дарственно-правового статуса республики… осуществляет­ся путем референдума, при этом решение считается приня­тым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурят­ской национальности, принявших участие в голосовании» (ч. 4 ст. 60).

•                       Тыва — «РТ — суверенное государство в составе РФ» (ч. 1 ст. 1). Основой государственного суверенитета является право республики на свою территорию, природные богатства, оп­ределение государственного устройства, внешней и внут­ренней политики. «РТ… имеет право на самоопределение и выход из состава РФ путем всенародного референдума РТ» (ч. 1 ст. 1); «Статус РТ не может быть изменен без ее со­гласия. Изменение конституционно-правового статуса рес­публики осуществляется на основе волеизъявления двух третей граждан РТ…» (ч.4 ст. 1).

Хакасия — «Республика Хакасия… обладает на своей терри­тории всей полнотой государственной власти» (ч.1 ст. 5). Якутия — РС(Я) является суверенным государством» (ч.1 ст. 1); «РС(Я) обладает всей полнотой государственной власти на своей территории» (ст. 37). «Народ РС (Я) на

основе свободного волеизъявления ее граждан сохраняет за собой право на самоопределение» (ч.2 ст. 36) Положения относительно этнических корней государ­ственности республик в составе Российской Федерации, а также об установлении ограничений в этнической сфере

•                        Бурятия — «Носителем государственности и источни­ком власти в РБ является многонациональный народ» (ч. 1 ст.З); «РБ, образованная в результате реализации права бурятской нации на самоопределение, защищает интересы всего многонационального народа РБ» (ч. 1 ст.60). Прези­дентом может быть избран только гражданин республики, владеющий бурятским языком (ч.1 ст. 71); «изменение го- сударственно-правового статуса РБ осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании» (ст. 60).

•                        Тыва — «Государственным языком РТ устанавливается тыва язык» (ч.1 ст. 33); Президент должен владеть тыва языком (ч.4 ст. 69); «порядок приобретения гражданства… способ­ствует обеспечению устойчивого преобладания коренной нации» (ч.З ст. 31).

•                        Якутия — «РС(Я) гарантирует сохранение и возрождение коренных народов РС(Я), а также русских и других старо­жилов» (?!) (ч.1 ст. 42); Председатели палат Государствен­ного Собрания и Президент РС(Я) должны владеть саха языком (чЛ ст. 55, ст. 66).

Положения относительно разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и республик в ее составе

•                        Бурятия «РБ признает, что в ведении РФ находятся… (предметы ведения РФ согласно ее Конституции.)» (ст. 61); добровольное делегирование полномочий в ведение РФ (ч.1 ст. 64); «РБ… оставляет за собой право… отзыва (полномо­чий) в случае недобросовестного их осуществления феде­ральными органами» (ст. 68).

•                        Якутия «РС(Я) часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного договора переда­ет на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти РФ» (чЛ ст. 39). При этом на тер­ритории республики не допускается «действие властных

структур, не относящихся к ее юрисдикции как несовмес­тимых с суверенитетом республики» (ст. 48) Положения относительно соотношения федерального и

республиканского законодательства

•                        Бурятия — «Законы РБ обладают верховенством на ее территории по всем вопросам, за исключением тех, кото­рые добровольно делегированы ею в ведение федеральных органов государственной власти» (ч. 1 ст. 65).

•                        Тыва — «В период чрезвычайных ситуаций, политическо­го и государственного кризиса в Российской Федерации на территории РТ действуют Конституция и законы РТ»; «вся власть переходит к органам государственной власти РТ» (ст. 2); верховенство республиканской Конституции (ч. 1 ст. 11). Верховный Хурал РТ «приостанавливает дейст­вие законодательных и правительственных актов Россий­ской Федерации, если они выходят за пределы предметов ведения и полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, Федеративным договором и иными соглашениями» (п. 27 ст. 63).

•                        Якутия «Конституция РС(Я) обладает верховенством на ее территории» (ч.1 ст. 7); «законы РФ, принятые по вопросам, отнесенным к совместным полномочиям, всту­пают в силу на территории РС(Я) после ратификации их Палатой Представителей Государственного собрания РС(Я)»\ «РС(Я) вправе приостановить на своей террито­рии действие законов РФ…, если они… противоречат Кон­ституции и законам РС(Я)» (ст. 41).

Положения относительно принадлежности территории,

земли, природных ресурсов

•                        Бурятия — «Ресурсы являются достоянием (собственно­стью) народа республики» (ч. 1 ст. 8)

•                        Тыва — «Основой государственного суверенитета явля­ется право РТ на свою территорию, природные богатст­ва…» (ч.З ст. 1); «на территории РТ не допускается частная собственность на землю» (ст. 9); все ресурсы «и все виды собственности, находящиеся на территории РТ, являются национальным достоянием (собственностью) РТ» (ч.1 ст. 14).

•                        Якутия — ресурсы, в том числе «воздушное пространст­во, континентальный шельф… являются собственностью РС(Я) и неотъемлемым достоянием народа РС(Я)» (ст. 5).

Положения относительно разграничения полномочий и предметов ведения

•                        Тыва — «Верховный Хурал РТ… контролирует денежную эмиссию в РТ(п.7 ст. 63), <…>утверждает назначение на должность военного комиссара РТ, командиров формиро­ваний пограничных, внутренних и других войск, определяет порядок их деятельности на территории республики, при­нимает решение по вопросам войны и мира» (пп.10-11 ст.

63);

Президент РТ…

«образует и возглавляет Совет Безопасности» (п.6 ст.73), «в случае объявления Верховным Хуралом РТ военного положения… регулирует действия военных формирований, дислоцированных на территории РТ, входит в Верховный Хурал с предложением по вопро­сам войны и мира» (пп.17—18 ст. 73). • отдает распоряжение о начале военных действий с последующим одобрением Верховного Хурала (п.2 ст. 62).

•                        по представлению соответствующих органов управления РФ и с согласия Верховного хурала РТ назначает либо ос­вобождает от должности руководителя таможни РТ (ч. 15 ст. 73).

•                       Якутия — «К ведению Палаты Представителей относит­ся… принятие решений о приостановлении действия зако­нов РФпротиворечащих Федеративному Договору, Кон­ституции и законам РС(Я), ограничивающих суверенитет РС(Я)» (п.8 ст. 58-1); Президент республики приостанав­ливает действие актов государственных органов РФ (п. 17 ст. 70), «принимает решение о дислокации на территории РС(Я) воинских формирований, контролирует их переме­щение и деятельность, определяет порядок образования территориальных воинских формирований» (пп.24-25 ст. 70).

Полномочия республик в сфере международных отно­шений

•                        Тыва — «РТ является самостоятельным участником внеш­неэкономических и международных отношений и само­стоятельно устанавливает прямые внешнеэкономические связи, способствует развитию совместного предпринима­тельства на основе валютной самоокупаемости и самофи­нансирования. Право на регулирование внешнеэкономиче­ской деятельности, в том числе право на лицензирование и квотирование экспортно-импортных операций, принадле­жит государственным органам и учреждениям РТ» (ст.21). • Якутия — РС(Я) является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей. Республи­ка вправе устанавливать торговые и иные отношения с дру­гими государствами, заключать международные договоры и участвовать в деятельности международных организаций (ст.9).

В некоторой степени включение подобных норм в тексты конституций объяснимо принятием их до вступления в закон­ную силу действующей Конституции РФ (как было, например, с Конституциями РС(Я) и Республики Тыва). Однако, даже с началом с 2000 г. крупномасштабной деятельности по упорядо­чению правового пространства РФ и, в частности, приведению законодательства субъектов федерации в соответствие с феде­ральным (в ходе которой, кстати, обнаружилось несоответствие 63 из 144 статей Конституции РС(Я) Конституции РФ) идеи о реальном суверенитете республики и путях его обретения не были изжиты.

Так, в 2004 г. Валерий Прокопьев, судья Конституционного суда республики, в региональной газете пишет: «В отношении дальнейшего развития государственности Республики Саха (Якутия) иногда задается вопрос о возможности создания в бу­дущем независимого государства. С моей точки зрения, самым главным условием для создания независимого государства является созревание условий и сознания внутри самого насе­ления территории, которая претендует на независимость. Сле­довательно, Республика Саха (Якутия) может претендовать на независимую государственность, но только в том случае, когда экономически, социально, психологически все население осоз­нает такую необходимость». При этом «на сегодня большую помеху в решении накопившихся проблем создают Хельсинк­ские соглашения 1975 года о нерушимости послевоенных гра­ниц, — считает якутский судья, — Но в будущем <…> механиче­ское соблюдение границ вопреки воле народов может принести больше проблем, чем свободное демократическое развитие эт­нических групп в разных государствах, строго соблюдающих международное право. С этих позиций в недалеком историче­ском будущем международное сообщество выработает более определенные прецеденты создания и признания новых неза­висимых государств на основе самоопределения проживающе­го там населения». При этом «коренным жителям Якутии для создания объективных предпосылок возможного самоопреде­ления необходимо массово и на всех уровнях овладеть теми техническими знаниями и специальностями, которые позволя­ют эксплуатацию и обеспечение современного технического уровня». При выполнении этих условий через 50 лет «Якутия будет полностью независимым, суверенным государством и полноправным членом международного сообщества».

2. Асимметрия в правах субъектов. В положении, особом не только в масштабах Восточной Сибири, но и Российской Федерации в целом, оказалась Саха (Якутия).

Так, в отношениях с Саха (Якутией) федеральный Центр, в стремлении обеспечить себе поддержку региональных полити­ческих элит, пошел на одностороннее перераспределение на­ционального дохода. При этом полученные Якутией привиле­гии многократно превосходили льготы, предоставленные наи­более известным «эксклюзивностью» выговоренных для себя условий в договорах с федеральным центром Башкортостану и Татарстану (табл.1).

Таблица 1

Определенные привилегии в межбюджетных отношениях сохранились и в последующие годы. В этой связи на заседа­нии Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» в мае 1997 года губернатор Красноярского края В. Зубов заявил о «недопустимости создания особых, эксклюзивных оффшор­ных зон», имеющих особые бюджетные отношения с феде­ральным Центром.

Обращает на себя внимание в этой связи Саха (Якутия), где еще в августе 1991 года все государственные предприятия страны были объявлены собственностью республики, при том, что здесь добывается 99,5% российских алмазов, а в среднем в год на мировой рынок поставляется из страны необработанных алмазов на 1,2 млрд. долл. и технического алмазного сырья — на 300-400 млн. долл. Позднее эта ситуация была закреплена подписанием Договора о разграничении государственной соб­ственности между РФ и РС(Я).

В 1995 году из вырученной акционерной компанией «Ал­мазы России-Саха» (АРС) суммы в размере 1,3 млрд. долл. от продажи алмазов Якутия получила 1 млрд. долл. напрямую и еще 300 млн долл. косвенно. При этом федеральный бюджет не получил ни одного рубля налоговых отчислений от добы­тых и проданных АРС алмазов. Якутия тем временем получи­ла из федерального бюджета беспроцентный кредит на 2 млрд. долл.

России от АРС, ставшей монополистом в добыче и прода­же необработанных алмазов, получала в середине 90-х в год около 3 млн долл. — дивиденды Госкомимущества в качестве владельца 32% акций AJPC. При этом отгрузка алмазов из Яку­тии в Гохран России прекратилась еще 15 сентября 1991 года. Несмотря на это Гохран передал Якутии безвозмездно алмазов на сумму около 1,5 млрд. долл.

Не случайно поэтому, подушевой доход на 1 жителя дотаци­онной Якутии в 1995 г. превысил не только средний подушевой доход по Российской Федерации в 1,7 раза, но и был выше, чем в 8 из 11 субъектов-доноров.

С 2000 г. В.В. Путин и другие федеральные руководители неоднократно критически высказывались о договорной практи­ке 1990-х годов. Причем для разрешения этой ситуации выбор был сделан в пользу заключения новых договоров о прекра­щении действия старых. В августе 2002 г. истек срок, установ­ленный Федеральным Законом 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти…» на исправление договоров в целом. И лишь Якутии удалось добиться нового договора, ис­правляющего старый, заключенный в 1995 г.

3. Проблема укрупнения (объединения) регионов. Не­смотря на то, что пик активно проводимого объединения ре­гионов уже явно пройден, до сих пор нет единого понимания основной цели этого процесса. Одни эксперты склонны трак­товать его как один из возможных путей устранения асиммет­рии Российской Федерации, другие видят в нем начало круп­номасштабной реформы, направленной на рационализацию административно-территориального деления России для более эффективного управления регионами

Однако в последнем случае первоочередными объектами именно объединительного процесса должны были бы стать области и республики европейской части России, где находит­ся более полусотни из 89 регионов. Но в плоскость практиче­ской политики были переведены лишь вопросы объединения регионов на севере и востоке России, причем таких, которые входят в состав сложносоставных (или «матрешечных») субъ­ектов федерации. Под сложносоставными при этом понимают­ся правовые конструкции, которые составляют два формально равных субъекта РФ, причем на территории одного субъекта (край, область) находится другой субъект (автономный округ).

Оценивая итоги состоявшихся слияний, эксперты указыва­ют на необходимость определения четких критериев, на ос­нове которых должно приниматься решение об объединении регионов. Эти критерии должны учитывать:

• экономические показатели региона,
• количество и плотность населения,
• территориальную обособленность, либо, наоборот, общ­ность,
• наличие этнической и религиозной компоненты.

На основе анализа социально-экономического положения субъектов можно выделить четыре типа моделей объединения регионов:

• Объединение большого и сильного региона с маленьким и экономически слабым. К подобного рода субъектам можно отнести Иркутскую область и УОБАО. Главным препят­ствием для объединения в таких случаях является нацио­нальный фактор. Степень успешности объединительных процессов зависит от пассионарности и степени сопротив­ления национальных элит.
• Объединение большого региона с маленьким и экономиче­ски сильным. Как правило, это «матрешечный» субъект с округом, имеющим серьезный экономический потенциал. Из числа осуществленных проектов к подобным субъектам относится Красноярский край, объединившийся с входив­шими в него Таймыром (никель) и Эвенкией (нефть). Для реализации подобных проектов необходим консенсус элит, переговоры экономически заинтересованных субъектов. В Красноярском крае вопрос был решен достаточно лег­ко, поскольку у руководства краем и Таймырским округом находились ставленники «Интерроса», а в Эвенкии влия­ние только что разгромленного Юкоса резко упало и «Рос­нефть» еще не успела включиться в местный контекст. Объединение двух соседних субъектов, сопоставимых по экономическому потенциалу, в один более крупный. На сегодняшний день примерами такого типа объединения можно считать объединение Читинской области и Агинско­го Бурятского округа. Отсутствие экономической целесо­образности таких объединений замещено политическими задачами элит регионов либо федерального центра.
• Объединение экономически мощных регионов-тяжелове­сов в мега-регионы, по мнению большинства экспертов, на сегодняшний день является вредным и бессмысленным. Это относится к проектам объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тю­менской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Если такие проекты и имеют место быть, то только в рамках единой перекройки АТД России, в контексте «глобального укрупнения».

Объединение призвано разрешить противоречия в управле­нии «матрешечными» субъектами РФ, существующие с начала 1990-годов. Кроме того, принято считать, что число субъектов РФ слишком велико, и это снижает эффективность управления. При таком подходе модель объединения автономных округов, ранее входивших в состав более крупных регионов, выглядит наиболее очевидной. Выбор механизма укрупнения обосно­вывается и тем, что более сильные «материнские» территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития ав­тономных округов, так как большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты.

Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. утверждена Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Рос­сийской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)». Концепци­ей стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ 30 июня 2005 г. предполагается запустить поляризованный меха­низм регионального развития и сконцентрировать существен­ные государственные инвестиции в нескольких регионах-локо- мотивах по следующим городам: Москва, С.-Петербург, Влади­восток, Красноярск, Новосибирск, Челябинск, Ростов-на-До­ну, Нижний Новгород, Самара, Южно-Сахалинск, Мурманск, Иркутск и Оренбург. Ожидается, что экономически отсталые регионы окажутся втянутыми в орбиту влияния регионов-ло- комотивов, а их ресурсный потенциал станет востребованным в результате реализации на опорных территориях масштабных инновационно-инвестиционных проектов.

Нередко федеральные политики рассматривают укрупнение регионов как способ решить проблему «этнических» субъек­тов РФ, хотя это не озвучивается публично. Действительно, в 1990-е годы республики имели больше полномочий по сравне­нию с областями и краями, но этот период для подавляющего большинства республик уже в прошлом. Автономные округа не входили в число привилегированных субъектов РФ в 1990-е годы и тем более не являются таковыми сейчас.

Позиция Федерации в вопросе слияния субъектов выглядит нейтральной — право решения делегировано населению объе­диняемых регионов. А де-факто проводится политика, направ­ленная на ликвидацию автономных округов в качестве терри­торий, равноценных остальным субъектам Федерации. По сути дела, проводится политика, вынуждающая жителей автономий согласиться на воссоединение с «материнскими» краями или областями.

Федеральный закон от 4 июля 2003 года «О внесении изме­нений и дополнений в Федеральный закон «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» серьезно ущемил права автономных округов. Базовые полномочия жизнеобеспечения этих терри­торий — финансовые, экономические и социальные — были пе­реданы, если иного не предусмотрено договором между авто­номией и «материнской» территорией, а также федеральным законом об отношениях между ними — в управление областей и края. Более того, в законе закреплено, что доходы от собранных на территориях округов федеральных налогов, подлежащие, по общему правилу, зачислению в бюджеты регионов, должны по­ступать в краевой и областной бюджеты. Аналогичная норма содержится и в принятых в 2004 г. поправках к Бюджетному кодексу. Тем самым автономные округа реально были лишены экономической, а значит, и политической самостоятельности. По сути дела, проводится политика, вынуждающая жителей автономий согласиться на воссоединение с «материнскими» краями или областями. Весьма недвусмысленно в этом духе высказывался один из иркутских депутатов после проведе­ния референдума об объединении Иркутской области и Усть- Ордынского Бурятского округа: «Если население на просьбу федерального центра об объединении (а это государственная стратегия) говорит, что нам это не нужно, тогда и государство с соответствующим пиететом вправе отнестись к этим регионам. Тогда вероятна ситуация, что субъекты останутся без господ­держки и без инвестиций. Так что здесь действует психология самосохранения, заложенная со времен царизма, поддержан­ная Советской властью. Она генетически закреплена. Неуди­вительно, что население это поняло».

Из 5 состоявшихся в Российской Федерации объединений 3 коснулись именно в Восточной Сибири (табл. 2).

Таблица 2

Чем же стали на сегодня бывшие регионы, утратившие ста­тус субъекта РФ и соответственно собственных губернаторов, собственные парламенты, представителей в Совете Федерации и представителей федеральных ведомств? Чего добились сто­ронники «упрощения» национально-территориального и ад­министративно-территориального деления страны? Стало ли оно проще?

Во всех федеральных конституционных законах об образо­вании укрупненных субъектов фигурирует одна и та же фор­мула о том, что на его территории создается «административ­но-территориальная единица с особым статусом». Однако, как показывает изучение ситуации в бывших регионах, этот «осо­бый статус» для бывших регионов оказался довольно разным. Проще всего поступили в Красноярском крае — здесь бывшие Таймырский и Эвенкийский автономные округа стали муници­пальными районами, огромными по площади. Главы этих рай­онов избираются депутатами, а администрации возглавляют «сити-менеджеры». Существовавшие ранее внутри этих окру­гов районы были упразднены. Однако в иных регионах пойти по «красноярскому» пути не получилось. Таким образом, вез­де, кроме Красноярского края, появилось некое новое админи­стративно-территориальное образование на уровне между му­ниципальным и региональным, не упомянутое в Конституции страны.

В законодательных собраниях объединенных регионов быв­шие Таймырский и Эвенкийский АО имеют по два депутата из 52 (то есть по 3,8% депутатов ЗС на каждый из бывших окру­гов), пять из 50 (10%) у Агинского округа и четыре из 50 (8%) у Усть-Орды.

Фактически, укрупнение регионов превратилось, в первую очередь, в пиар-проект — превратить асимметричную федера­цию в симметричную все равно явно не получается. Кажется, сняли вывеску самостоятельного региона — и стало проще. На самом деле стало сложнее — наряду со всеми ранее существо­вавшими видами субъектов РФ (республики, области, края, автономные округа, автономная область, города федерального значения) теперь еще появились субъекты, имеющие внутри «административно-территориальные единицы с особым стату­сом». То есть вместо структуры субъекта РФ, чья деятельность регламентируется Конституцией и федеральными законами, бывшие субъекты (экс-автономные округа) превратились в нечто, структура управления чем (и, соответственно, возмож­ности населения этих территорий влиять на принимаемые ор­ганами власти объединенного региона решения) зависит уже скорее не от единого федерального стандарта, а от результатов торга между властями объединившихся субъектов.

Таким образом, на примере Восточной Сибири можно про­следить все основные особенности трансформаций федератив­ных отношений постсоветского периода.