В статье предпринята попытка комплексного рассмотрения наиболее характерных проблем становления современного российского федерализма на примере Восточной Сибири, где до недавнего времени сосуществовали 4 из 6 видов субъектов РФ: республики, край, области, национальные автономные округа. Исследованию некоторых аспектов специфики их территориально-административного устройства, выстраивания отношений с федеральным центром, сложившемуся на местном уровне видению статуса субъекта РФ и практики закрепления его в нормативно-правовой базе соответствующих субъектов, этно- политического фактора посвящена эта статья. Наряду с этим рассматриваются и проявления наиболее значимых в общероссийском масштабе проблем формирования федеративных отношений на примере Восточносибирского региона: «парад суверенитетов», асимметрия правового статуса субъектов РФ, существование сложносоставных субъектов, предлагаемые и реализуемые модели укрупнения регионов.
До недавнего времени восточносибирский регион не рассматривался в качестве особо проблемной зоны развития российского федерализма. Между тем — это во многом уникальный регион, где еще совсем недавно были представлены 4 из 6 видов субъектов федерации, и практически ни одна из обнаружившихся в постсоветский период тенденций федеративного строительства не обошла его стороной. В рамках статьи можно попытаться лишь обозначить круг этих проблем, до сих пор не ставших предметом комплексного исследования.
1. Парад суверенитетов. Начало этого процесса во многом предопределил Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», согласно которому автономные республики РСФСР были признаны субъектами СССР. Последовавший вслед за этим распад Советского Союза создал предпосылки для осознания многими республиками себя в качестве суверенных государственных образований, что в дальнейшем получило закрепление в принятых ими Конституциях. Наиболее значительные противоречия, связанные со стремлением обоснования государственного суверенитета, в конституциях республик, находящихся на территории восточной Сибири, можно свести к следующим:
Конституционно-правовой статус республики в составе РФ и положения относительно возможности изменения статуса республики в составе Российской Федерации:
• Бурятия — «РБ есть суверенное государство в составе РФ» (чЛ ст. 1); «РБ обладает всей полнотой государственной власти на своей территории» (чЛ ст. 64). «Изменение государственно-правового статуса республики… осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании» (ч. 4 ст. 60).
• Тыва — «РТ — суверенное государство в составе РФ» (ч. 1 ст. 1). Основой государственного суверенитета является право республики на свою территорию, природные богатства, определение государственного устройства, внешней и внутренней политики. «РТ… имеет право на самоопределение и выход из состава РФ путем всенародного референдума РТ» (ч. 1 ст. 1); «Статус РТ не может быть изменен без ее согласия. Изменение конституционно-правового статуса республики осуществляется на основе волеизъявления двух третей граждан РТ…» (ч.4 ст. 1).
Хакасия — «Республика Хакасия… обладает на своей территории всей полнотой государственной власти» (ч.1 ст. 5). Якутия — РС(Я) является суверенным государством» (ч.1 ст. 1); «РС(Я) обладает всей полнотой государственной власти на своей территории» (ст. 37). «Народ РС (Я) на
основе свободного волеизъявления ее граждан сохраняет за собой право на самоопределение» (ч.2 ст. 36) Положения относительно этнических корней государственности республик в составе Российской Федерации, а также об установлении ограничений в этнической сфере
• Бурятия — «Носителем государственности и источником власти в РБ является многонациональный народ» (ч. 1 ст.З); «РБ, образованная в результате реализации права бурятской нации на самоопределение, защищает интересы всего многонационального народа РБ» (ч. 1 ст.60). Президентом может быть избран только гражданин республики, владеющий бурятским языком (ч.1 ст. 71); «изменение го- сударственно-правового статуса РБ осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании» (ст. 60).
• Тыва — «Государственным языком РТ устанавливается тыва язык» (ч.1 ст. 33); Президент должен владеть тыва языком (ч.4 ст. 69); «порядок приобретения гражданства… способствует обеспечению устойчивого преобладания коренной нации» (ч.З ст. 31).
• Якутия — «РС(Я) гарантирует сохранение и возрождение коренных народов РС(Я), а также русских и других старожилов» (?!) (ч.1 ст. 42); Председатели палат Государственного Собрания и Президент РС(Я) должны владеть саха языком (чЛ ст. 55, ст. 66).
Положения относительно разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и республик в ее составе
• Бурятия «РБ признает, что в ведении РФ находятся… (предметы ведения РФ согласно ее Конституции.)» (ст. 61); добровольное делегирование полномочий в ведение РФ (ч.1 ст. 64); «РБ… оставляет за собой право… отзыва (полномочий) в случае недобросовестного их осуществления федеральными органами» (ст. 68).
• Якутия «РС(Я) часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти РФ» (чЛ ст. 39). При этом на территории республики не допускается «действие властных
структур, не относящихся к ее юрисдикции как несовместимых с суверенитетом республики» (ст. 48) Положения относительно соотношения федерального и
республиканского законодательства
• Бурятия — «Законы РБ обладают верховенством на ее территории по всем вопросам, за исключением тех, которые добровольно делегированы ею в ведение федеральных органов государственной власти» (ч. 1 ст. 65).
• Тыва — «В период чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса в Российской Федерации на территории РТ действуют Конституция и законы РТ»; «вся власть переходит к органам государственной власти РТ» (ст. 2); верховенство республиканской Конституции (ч. 1 ст. 11). Верховный Хурал РТ «приостанавливает действие законодательных и правительственных актов Российской Федерации, если они выходят за пределы предметов ведения и полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, Федеративным договором и иными соглашениями» (п. 27 ст. 63).
• Якутия «Конституция РС(Я) обладает верховенством на ее территории» (ч.1 ст. 7); «законы РФ, принятые по вопросам, отнесенным к совместным полномочиям, вступают в силу на территории РС(Я) после ратификации их Палатой Представителей Государственного собрания РС(Я)»\ «РС(Я) вправе приостановить на своей территории действие законов РФ…, если они… противоречат Конституции и законам РС(Я)» (ст. 41).
Положения относительно принадлежности территории,
земли, природных ресурсов
• Бурятия — «Ресурсы являются достоянием (собственностью) народа республики» (ч. 1 ст. 8)
• Тыва — «Основой государственного суверенитета является право РТ на свою территорию, природные богатства…» (ч.З ст. 1); «на территории РТ не допускается частная собственность на землю» (ст. 9); все ресурсы «и все виды собственности, находящиеся на территории РТ, являются национальным достоянием (собственностью) РТ» (ч.1 ст. 14).
• Якутия — ресурсы, в том числе «воздушное пространство, континентальный шельф… являются собственностью РС(Я) и неотъемлемым достоянием народа РС(Я)» (ст. 5).
Положения относительно разграничения полномочий и предметов ведения
• Тыва — «Верховный Хурал РТ… контролирует денежную эмиссию в РТ(п.7 ст. 63), <…>утверждает назначение на должность военного комиссара РТ, командиров формирований пограничных, внутренних и других войск, определяет порядок их деятельности на территории республики, принимает решение по вопросам войны и мира» (пп.10-11 ст.
63);
Президент РТ…
«образует и возглавляет Совет Безопасности» (п.6 ст.73), «в случае объявления Верховным Хуралом РТ военного положения… регулирует действия военных формирований, дислоцированных на территории РТ, входит в Верховный Хурал с предложением по вопросам войны и мира» (пп.17—18 ст. 73). • отдает распоряжение о начале военных действий с последующим одобрением Верховного Хурала (п.2 ст. 62).
• по представлению соответствующих органов управления РФ и с согласия Верховного хурала РТ назначает либо освобождает от должности руководителя таможни РТ (ч. 15 ст. 73).
• Якутия — «К ведению Палаты Представителей относится… принятие решений о приостановлении действия законов РФпротиворечащих Федеративному Договору, Конституции и законам РС(Я), ограничивающих суверенитет РС(Я)» (п.8 ст. 58-1); Президент республики приостанавливает действие актов государственных органов РФ (п. 17 ст. 70), «принимает решение о дислокации на территории РС(Я) воинских формирований, контролирует их перемещение и деятельность, определяет порядок образования территориальных воинских формирований» (пп.24-25 ст. 70).
Полномочия республик в сфере международных отношений
• Тыва — «РТ является самостоятельным участником внешнеэкономических и международных отношений и самостоятельно устанавливает прямые внешнеэкономические связи, способствует развитию совместного предпринимательства на основе валютной самоокупаемости и самофинансирования. Право на регулирование внешнеэкономической деятельности, в том числе право на лицензирование и квотирование экспортно-импортных операций, принадлежит государственным органам и учреждениям РТ» (ст.21). • Якутия — РС(Я) является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей. Республика вправе устанавливать торговые и иные отношения с другими государствами, заключать международные договоры и участвовать в деятельности международных организаций (ст.9).
В некоторой степени включение подобных норм в тексты конституций объяснимо принятием их до вступления в законную силу действующей Конституции РФ (как было, например, с Конституциями РС(Я) и Республики Тыва). Однако, даже с началом с 2000 г. крупномасштабной деятельности по упорядочению правового пространства РФ и, в частности, приведению законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным (в ходе которой, кстати, обнаружилось несоответствие 63 из 144 статей Конституции РС(Я) Конституции РФ) идеи о реальном суверенитете республики и путях его обретения не были изжиты.
Так, в 2004 г. Валерий Прокопьев, судья Конституционного суда республики, в региональной газете пишет: «В отношении дальнейшего развития государственности Республики Саха (Якутия) иногда задается вопрос о возможности создания в будущем независимого государства. С моей точки зрения, самым главным условием для создания независимого государства является созревание условий и сознания внутри самого населения территории, которая претендует на независимость. Следовательно, Республика Саха (Якутия) может претендовать на независимую государственность, но только в том случае, когда экономически, социально, психологически все население осознает такую необходимость». При этом «на сегодня большую помеху в решении накопившихся проблем создают Хельсинкские соглашения 1975 года о нерушимости послевоенных границ, — считает якутский судья, — Но в будущем <…> механическое соблюдение границ вопреки воле народов может принести больше проблем, чем свободное демократическое развитие этнических групп в разных государствах, строго соблюдающих международное право. С этих позиций в недалеком историческом будущем международное сообщество выработает более определенные прецеденты создания и признания новых независимых государств на основе самоопределения проживающего там населения». При этом «коренным жителям Якутии для создания объективных предпосылок возможного самоопределения необходимо массово и на всех уровнях овладеть теми техническими знаниями и специальностями, которые позволяют эксплуатацию и обеспечение современного технического уровня». При выполнении этих условий через 50 лет «Якутия будет полностью независимым, суверенным государством и полноправным членом международного сообщества».
2. Асимметрия в правах субъектов. В положении, особом не только в масштабах Восточной Сибири, но и Российской Федерации в целом, оказалась Саха (Якутия).
Так, в отношениях с Саха (Якутией) федеральный Центр, в стремлении обеспечить себе поддержку региональных политических элит, пошел на одностороннее перераспределение национального дохода. При этом полученные Якутией привилегии многократно превосходили льготы, предоставленные наиболее известным «эксклюзивностью» выговоренных для себя условий в договорах с федеральным центром Башкортостану и Татарстану (табл.1).
Таблица 1
Перечисление налогов в федеральный бюджет
|
Определенные привилегии в межбюджетных отношениях сохранились и в последующие годы. В этой связи на заседании Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» в мае 1997 года губернатор Красноярского края В. Зубов заявил о «недопустимости создания особых, эксклюзивных оффшорных зон», имеющих особые бюджетные отношения с федеральным Центром.
Обращает на себя внимание в этой связи Саха (Якутия), где еще в августе 1991 года все государственные предприятия страны были объявлены собственностью республики, при том, что здесь добывается 99,5% российских алмазов, а в среднем в год на мировой рынок поставляется из страны необработанных алмазов на 1,2 млрд. долл. и технического алмазного сырья — на 300-400 млн. долл. Позднее эта ситуация была закреплена подписанием Договора о разграничении государственной собственности между РФ и РС(Я).
В 1995 году из вырученной акционерной компанией «Алмазы России-Саха» (АРС) суммы в размере 1,3 млрд. долл. от продажи алмазов Якутия получила 1 млрд. долл. напрямую и еще 300 млн долл. косвенно. При этом федеральный бюджет не получил ни одного рубля налоговых отчислений от добытых и проданных АРС алмазов. Якутия тем временем получила из федерального бюджета беспроцентный кредит на 2 млрд. долл.
России от АРС, ставшей монополистом в добыче и продаже необработанных алмазов, получала в середине 90-х в год около 3 млн долл. — дивиденды Госкомимущества в качестве владельца 32% акций AJPC. При этом отгрузка алмазов из Якутии в Гохран России прекратилась еще 15 сентября 1991 года. Несмотря на это Гохран передал Якутии безвозмездно алмазов на сумму около 1,5 млрд. долл.
Не случайно поэтому, подушевой доход на 1 жителя дотационной Якутии в 1995 г. превысил не только средний подушевой доход по Российской Федерации в 1,7 раза, но и был выше, чем в 8 из 11 субъектов-доноров.
С 2000 г. В.В. Путин и другие федеральные руководители неоднократно критически высказывались о договорной практике 1990-х годов. Причем для разрешения этой ситуации выбор был сделан в пользу заключения новых договоров о прекращении действия старых. В августе 2002 г. истек срок, установленный Федеральным Законом 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» на исправление договоров в целом. И лишь Якутии удалось добиться нового договора, исправляющего старый, заключенный в 1995 г.
3. Проблема укрупнения (объединения) регионов. Несмотря на то, что пик активно проводимого объединения регионов уже явно пройден, до сих пор нет единого понимания основной цели этого процесса. Одни эксперты склонны трактовать его как один из возможных путей устранения асимметрии Российской Федерации, другие видят в нем начало крупномасштабной реформы, направленной на рационализацию административно-территориального деления России для более эффективного управления регионами
Однако в последнем случае первоочередными объектами именно объединительного процесса должны были бы стать области и республики европейской части России, где находится более полусотни из 89 регионов. Но в плоскость практической политики были переведены лишь вопросы объединения регионов на севере и востоке России, причем таких, которые входят в состав сложносоставных (или «матрешечных») субъектов федерации. Под сложносоставными при этом понимаются правовые конструкции, которые составляют два формально равных субъекта РФ, причем на территории одного субъекта (край, область) находится другой субъект (автономный округ).
Оценивая итоги состоявшихся слияний, эксперты указывают на необходимость определения четких критериев, на основе которых должно приниматься решение об объединении регионов. Эти критерии должны учитывать:
- экономические показатели региона,
- количество и плотность населения,
- территориальную обособленность, либо, наоборот, общность,
- наличие этнической и религиозной компоненты.
На основе анализа социально-экономического положения субъектов можно выделить четыре типа моделей объединения регионов:
- Объединение большого и сильного региона с маленьким и экономически слабым. К подобного рода субъектам можно отнести Иркутскую область и УОБАО. Главным препятствием для объединения в таких случаях является национальный фактор. Степень успешности объединительных процессов зависит от пассионарности и степени сопротивления национальных элит.
- Объединение большого региона с маленьким и экономически сильным. Как правило, это «матрешечный» субъект с округом, имеющим серьезный экономический потенциал. Из числа осуществленных проектов к подобным субъектам относится Красноярский край, объединившийся с входившими в него Таймыром (никель) и Эвенкией (нефть). Для реализации подобных проектов необходим консенсус элит, переговоры экономически заинтересованных субъектов. В Красноярском крае вопрос был решен достаточно легко, поскольку у руководства краем и Таймырским округом находились ставленники «Интерроса», а в Эвенкии влияние только что разгромленного Юкоса резко упало и «Роснефть» еще не успела включиться в местный контекст. Объединение двух соседних субъектов, сопоставимых по экономическому потенциалу, в один более крупный. На сегодняшний день примерами такого типа объединения можно считать объединение Читинской области и Агинского Бурятского округа. Отсутствие экономической целесообразности таких объединений замещено политическими задачами элит регионов либо федерального центра.
- Объединение экономически мощных регионов-тяжеловесов в мега-регионы, по мнению большинства экспертов, на сегодняшний день является вредным и бессмысленным. Это относится к проектам объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Если такие проекты и имеют место быть, то только в рамках единой перекройки АТД России, в контексте «глобального укрупнения».
Объединение призвано разрешить противоречия в управлении «матрешечными» субъектами РФ, существующие с начала 1990-годов. Кроме того, принято считать, что число субъектов РФ слишком велико, и это снижает эффективность управления. При таком подходе модель объединения автономных округов, ранее входивших в состав более крупных регионов, выглядит наиболее очевидной. Выбор механизма укрупнения обосновывается и тем, что более сильные «материнские» территории (края и области) должны стать «локомотивами» развития автономных округов, так как большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты.
Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. утверждена Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)». Концепцией стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, утвержденной Правительством РФ 30 июня 2005 г. предполагается запустить поляризованный механизм регионального развития и сконцентрировать существенные государственные инвестиции в нескольких регионах-локо- мотивах по следующим городам: Москва, С.-Петербург, Владивосток, Красноярск, Новосибирск, Челябинск, Ростов-на-Дону, Нижний Новгород, Самара, Южно-Сахалинск, Мурманск, Иркутск и Оренбург. Ожидается, что экономически отсталые регионы окажутся втянутыми в орбиту влияния регионов-ло- комотивов, а их ресурсный потенциал станет востребованным в результате реализации на опорных территориях масштабных инновационно-инвестиционных проектов.
Нередко федеральные политики рассматривают укрупнение регионов как способ решить проблему «этнических» субъектов РФ, хотя это не озвучивается публично. Действительно, в 1990-е годы республики имели больше полномочий по сравнению с областями и краями, но этот период для подавляющего большинства республик уже в прошлом. Автономные округа не входили в число привилегированных субъектов РФ в 1990-е годы и тем более не являются таковыми сейчас.
Позиция Федерации в вопросе слияния субъектов выглядит нейтральной — право решения делегировано населению объединяемых регионов. А де-факто проводится политика, направленная на ликвидацию автономных округов в качестве территорий, равноценных остальным субъектам Федерации. По сути дела, проводится политика, вынуждающая жителей автономий согласиться на воссоединение с «материнскими» краями или областями.
Федеральный закон от 4 июля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» серьезно ущемил права автономных округов. Базовые полномочия жизнеобеспечения этих территорий — финансовые, экономические и социальные — были переданы, если иного не предусмотрено договором между автономией и «материнской» территорией, а также федеральным законом об отношениях между ними — в управление областей и края. Более того, в законе закреплено, что доходы от собранных на территориях округов федеральных налогов, подлежащие, по общему правилу, зачислению в бюджеты регионов, должны поступать в краевой и областной бюджеты. Аналогичная норма содержится и в принятых в 2004 г. поправках к Бюджетному кодексу. Тем самым автономные округа реально были лишены экономической, а значит, и политической самостоятельности. По сути дела, проводится политика, вынуждающая жителей автономий согласиться на воссоединение с «материнскими» краями или областями. Весьма недвусмысленно в этом духе высказывался один из иркутских депутатов после проведения референдума об объединении Иркутской области и Усть- Ордынского Бурятского округа: «Если население на просьбу федерального центра об объединении (а это государственная стратегия) говорит, что нам это не нужно, тогда и государство с соответствующим пиететом вправе отнестись к этим регионам. Тогда вероятна ситуация, что субъекты останутся без господдержки и без инвестиций. Так что здесь действует психология самосохранения, заложенная со времен царизма, поддержанная Советской властью. Она генетически закреплена. Неудивительно, что население это поняло».
Из 5 состоявшихся в Российской Федерации объединений 3 коснулись именно в Восточной Сибири (табл. 2).
Таблица 2
Результаты состоявшихся референдумов об объединении регионов в Восточной Сибири
|
Чем же стали на сегодня бывшие регионы, утратившие статус субъекта РФ и соответственно собственных губернаторов, собственные парламенты, представителей в Совете Федерации и представителей федеральных ведомств? Чего добились сторонники «упрощения» национально-территориального и административно-территориального деления страны? Стало ли оно проще?
Во всех федеральных конституционных законах об образовании укрупненных субъектов фигурирует одна и та же формула о том, что на его территории создается «административно-территориальная единица с особым статусом». Однако, как показывает изучение ситуации в бывших регионах, этот «особый статус» для бывших регионов оказался довольно разным. Проще всего поступили в Красноярском крае — здесь бывшие Таймырский и Эвенкийский автономные округа стали муниципальными районами, огромными по площади. Главы этих районов избираются депутатами, а администрации возглавляют «сити-менеджеры». Существовавшие ранее внутри этих округов районы были упразднены. Однако в иных регионах пойти по «красноярскому» пути не получилось. Таким образом, везде, кроме Красноярского края, появилось некое новое административно-территориальное образование на уровне между муниципальным и региональным, не упомянутое в Конституции страны.
В законодательных собраниях объединенных регионов бывшие Таймырский и Эвенкийский АО имеют по два депутата из 52 (то есть по 3,8% депутатов ЗС на каждый из бывших округов), пять из 50 (10%) у Агинского округа и четыре из 50 (8%) у Усть-Орды.
Фактически, укрупнение регионов превратилось, в первую очередь, в пиар-проект — превратить асимметричную федерацию в симметричную все равно явно не получается. Кажется, сняли вывеску самостоятельного региона — и стало проще. На самом деле стало сложнее — наряду со всеми ранее существовавшими видами субъектов РФ (республики, области, края, автономные округа, автономная область, города федерального значения) теперь еще появились субъекты, имеющие внутри «административно-территориальные единицы с особым статусом». То есть вместо структуры субъекта РФ, чья деятельность регламентируется Конституцией и федеральными законами, бывшие субъекты (экс-автономные округа) превратились в нечто, структура управления чем (и, соответственно, возможности населения этих территорий влиять на принимаемые органами власти объединенного региона решения) зависит уже скорее не от единого федерального стандарта, а от результатов торга между властями объединившихся субъектов.
Таким образом, на примере Восточной Сибири можно проследить все основные особенности трансформаций федеративных отношений постсоветского периода.